Апелляционное определение № 33А-2084/2026 от 8 апреля 2026 г.

Хасавюртовский районный суд Республики Дагестан Судья ФИО1

Дело № в суде первой инстанции 2а-1409/2025

УИД: 05RS0028-01-2024-001032-81

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ



Дело № 33а-2084/2026
9 апреля 2026 года
г. Махачкала
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан в составе:

председательствующего Джарулаева А-Н.К.,

судей Минтиненко Н.С. и Шуаева Ш.Ш.,

при секретаре Эскендеровой З.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 к администрации муниципального образования городского поселения «поселок Дубки» Казбековского района Республики Дагестан, Комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования городского поселения «поселок Дубки» Казбековского района Республики Дагестан и к Муниципальному казенному учреждению «Хозяйственно-эксплуатационная служба» администрации муниципального образования городского поселения «поселок Дубки» Казбековского района Республики Дагестан о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальных услуг, и о возложении обязанности устранить допущенное нарушение,

по апелляционной жалобе представителя административного истца по доверенности Ханта М.В. на решение Хасавюртовского районного суда РД от 10 сентября 2025 г.

Заслушав доклад судьи Минтиненко Н.С. судебная коллегия

установила:

ФИО2 через своего представителя по доверенности Ханта Моргана Витте обратился в суд с вышеуказанным административными исковым заявлением о признании незаконным отказа № 158 от 13 августа 2024 года в предоставлении муниципальных услуг, и о возложении обязанности устранить допущенное нарушение.

Исковые требования мотивированы тем, что решением Казбековского районного суда Республики Дагестан от 6 июня 2024 г. первоначальные отказы администрации признаны незаконными, на ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявления истца.

После вступления решения суда в законную силу администрация письмом от 13 августа 2024 г. № 158 вновь отказала в предоставлении услуги, сославшись на несоответствие участка Правилам землепользования и застройки и нормы земельного законодательства.

Истец считает повторный отказ незаконным, нарушающим его права, поскольку он препятствует постановке участка на кадастровый учет и последующему оформлению прав, в связи с чем просит признать незаконным отказ администрации МО ГП «поселок Дубки» от 13 августа 2024 г. № 158 в предоставлении муниципальных услуг по утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и по постановке на учет для предоставления земельного участка для ИЖС и ведения ЛПХ на безвозмездной основе и обязать администрацию устранить допущенные нарушения путем повторного рассмотрения поданных заявлений в установленный судом срок.

Решением Хасавюртовского районного суда РД от 10 сентября 2025 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе представителем административного истца ставится вопрос об отмене судебного акта и принятии по делу нового решения об удовлетворении исковых требований, ссылаясь на его незаконность, необоснованность, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального и процессуального права.

Указывается, что судом нарушены требования статьи 176 КАС РФ, поскольку принятое решение не соответствует критериям законности и обоснованности: выводы суда не основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании доказательств.

Юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, судом установлены неверно. В решении отсутствуют ссылки на конкретные доказательства, подтверждающие вывод о невозможности утверждения схемы расположения земельного участка.

Выводы суда о передаче спорного земельного участка под комплексное развитие территории документально не подтверждены и в материалах дела надлежащими доказательствами не обоснованы.

При разрешении спора судом неправильно применены нормы материального права, в том числе положения статьи 11.10 и пункта 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), поскольку указанные нормы не предусматривают заявленного ответчиком основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Не дана надлежащая правовая оценка положениям Правил землепользования и застройки и градостроительным регламентам, определяющим виды разрешенного использования земельных участков в пределах соответствующей территориальной зоны.

Судом не проверены доводы о несоблюдении установленной процедуры утверждения и официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, а также проведения публичных слушаний.

В возражениях на апелляционную жалобу Глава МО ГП «пос. Дубки» ФИО3 указывает, что судом правильно определены обстоятельства дела в соответствии с нормами материального права, доводы жалобы полагает не обоснованными, просит решение суда оставить без изменения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца Хант М.В. поддержал доводы апелляционной жалобы, решение суда первой инстанции просил отменить.

Иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, в судебное заседание не явились, доказательств уважительности причин неявки не представили, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с ч. 7 ст. 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) также размещена на сайте Верховного Суда Республики Дагестан в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Руководствуясь положениями ст. 150, ч. 6 ст. 226, ч. 4 ст. 263, ч. 4 ст. 272, ч. 2 ст. 289 КАС РФ, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело при имеющейся явке в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав стороны, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с положениями ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 1 ст. 36 Конституции РФ закреплено право граждан и их объединений иметь частную собственность на землю.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом может быть принято решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ по делам данной категории суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, а также имелись ли предусмотренные законом основания для принятия оспариваемого решения.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из отсутствия предусмотренных законом оснований для признания оспариваемого решения незаконным.

Судебная коллегия находит приведенные выводы суда первой инстанции обоснованными, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, получившими надлежащую оценку по правилам ст. 84 КАС РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Статьей 39.2 ЗК РФ предусмотрено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).

Согласно п. 1 ст. 11.10 ЗК РФ схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера.

Пунктом 2 названной статьи Кодекса установлено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Пунктами 3 и 4 ст. 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 39.2 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящей статьей. Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

По правилам ст. 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса.

Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно осуществляется по правилам ст. 39.5 ЗК РФ на основании решения уполномоченного органа осуществляется.

В соответствии со ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из следующих оснований: указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является зарезервированным для государственных или муниципальных нужд (пункт 7); разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 14); указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (пункт 17).

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе для целей индивидуального жилищного строительства осуществляется в соответствии с документами территориального планирования, градостроительного зонирования, документацией по планировке территории.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ФИО2 обратился в администрацию муниципального образования городского поселения «поселок Дубки» Казбековского района Республики Дагестан с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

По результатам рассмотрения заявления административному истцу уведомлением от 13 августа 2024 г. отказано в предоставлении испрашиваемой муниципальной услуги, в связи с тем, что по инициативе органа местного самоуправления территория, на которой административный истец просит предоставить ему земельный участок, определена под комплексное развитие.

Доводы автора жалобы о том, что обжалуемое решение не содержит в себе обоснований того, на основании каких доказательств судом установлено, что земельный участок, определен под комплексное развитие, судебной коллегией признаются несостоятельными и противоречащими, как содержанию решения суда, так и исследованному делу.

Так, указанные сведения содержатся в оспариваемом ответе муниципального органа от 13 августа 2024 г.

Согласно протоколу публичных слушаний о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки МО ГП «поселок Дубки» от 27 марта 2023 г. зона «Ж1-зона застройки индивидуальными жилыми домами» изменена на зону «зона отдыха».

Вопреки доводам автора жалобы, разрешая возникший по настоящему делу спор, суд правильно определил имеющие значение для дела обстоятельства, с достаточной полнотой мотивировал свою позицию, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Выводы суда первой инстанции последовательны, исчерпывающи, сделаны на основании всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела и представленных доказательств, которым дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения.

Не соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, судебная коллегия отмечает, что п. 14 ст. 39.16 ЗК РФ установлено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.

В соответствии с предусмотренным подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принципом земельного законодательства правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановление от 30 июня 2011 г. № 13-П; определения от 28 сентября 2017 г. № 1919-О, от 27 сентября 2018 г. № 2347-О и др.), данный принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения Земельного кодекса (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42) и Гражданского кодекса (пункт 2 статьи 260), возлагающие на собственников земельных участков, включая земли населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с установленным для них целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Закрепленный в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами, позволяет сделать вывод, что правовой режим земельного участка и расположенного на нем здания также являются взаимосвязанными и взаимообусловленными.

Из совокупного толкования указанных принципов земельного законодательства следует, что при строительстве и эксплуатации объектов недвижимости (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 октября 2020 г. № 42-П указал, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.

С этой целью в ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4). В то же время законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в Градостроительном кодексе (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.

Согласно п. 1 ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

В соответствии с ч. 1 ст. 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Из представленных администрацией документов усматривается, что территория, в границах которой расположен испрашиваемый административным истцом земельный участок, отнесена к территориальной зоне Ж-2 — зоне малоэтажной многоквартирной жилой застройки.

При этом размещение объектов индивидуального жилищного строительства в пределах указанной территориальной зоны градостроительным регламентом не предусмотрено.

Ссылки апеллянта на решение Казбековского районного суда Республики Дагестан по административному делу № 2а-259/2024 также не свидетельствуют о незаконности оспариваемого отказа, поскольку законность каждого решения органа публичной власти подлежит самостоятельной оценке исходя из обстоятельств, существовавших на момент его принятия. Само по себе признание незаконными ранее принятых отказов не предрешает вывод о незаконности последующего решения органа местного самоуправления.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты с нарушением установленной процедуры публичных слушаний и официального опубликования, не могут быть приняты во внимание, в связи с тем, что предметом настоящего спора является законность отказа в предоставлении муниципальной услуги, а не проверка законности муниципальных нормативных правовых актов.

Решение является законным в том случае, если оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению (п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. «О судебном решении»).

Обоснованным решение следует признавать тогда, когда в нем отражены имеющие значение для данного дела факты, подтвержденные проверенными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости или общеизвестным обстоятельствам, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. «О судебном решении»).

Постановленное судом решение вышеуказанным требованиям отвечает.

В целом доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию стороны административного ответчика, изложенную в обжалуемом уведомлении об отказе в предоставлении муниципальной услуги, которая получила надлежащую правовую оценку в решении суда первой инстанции.

Оснований для иной оценки правильно установленных судом обстоятельств судебная коллегия не усматривает.

При вынесении решения судом не допущено нарушений норм материального права или процессуального закона, предусмотренных ст. 310 КАС РФ в качестве оснований для отмены судебного акта.

Руководствуясь ст. ст. 308-309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Хасавюртовского районного суда РД от 10 сентября 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца по доверенности Ханта М.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий А-Н.К. Джарулаев

Судьи Н.С. Минтиненко

Ш.Ш. Шуаев

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 апреля 2026 г.