Решение № 2А-1770/2024 2А-1770/2024~М-1296/2024 М-1296/2024 от 4 июня 2024 г. по делу № 2А-1770/2024

...

УИД 89RS0005-01-2024-002354-84


Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5 июня 2024 года город Ноябрьск ЯНАО

Ноябрьский городской суд Ямало-Ненецкого автономного округа

в составе председательствующего судьи Нигматуллиной Д.М.

при секретаре судебного заседания Мицкевич А.С.,

с участием помощника прокурора Бородиной К.Н., представителей ответчиков ФИО1 и ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1770/2024 по иску прокурора <адрес> к администрации <адрес> и департаменту имущественных отношений администрации <адрес> о признании бездействия незаконным,

установил:

Прокурор <адрес>, действуя в интересах муниципального образования <адрес> и неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации <адрес>, ДИО администрации <адрес> и заместителю главы администрации <адрес>, начальнику ДИО администрации <адрес> ФИО4 о признании бездействия незаконным и возложении обязанности обеспечить согласование и утверждение, разработку и организовать работу по разработке проекта муниципального нормативно-правового акта – регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель на территории МО <адрес>. В обоснование требований указал, что провел прокурорскую проверку, в результате которой выявлен факт отсутствия муниципального нормативно-правового акта, а именно регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель на территории МО <адрес>, что расценено как нарушение совокупности положений ч.5 и 6 ст.13 Земельного кодекса РФ, п.4, 15 и 17 Правил, а также ч.2 ст.2 и ст.5 Закона об услугах, поскольку нарушает права граждан и организаций из категории лиц, предусмотренных п.3 и подп.«б» п.4 Правил проведения рекультивации и консервации земель, права муниципального образования на полноту нормативного регулирования правоотношений на территории города, на реализацию органами исполнительной власти города своих обязанностей от лица МО <адрес> в объеме, порядке и сроки, предусмотренные действующим законодательством. Свидетельствует это и о нарушении предусмотренного законом порядка поведения рекультивации земельного участка, обеспечивающего его достаточность и своевременность, несоблюдении предусмотренных ст.5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 210-ФЗ прав граждан и организаций на получение муниципальной услуги, прав на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления муниципальных услуг. На внесенное прокурором в адрес главы города представление об устранении нарушений законодательства должной реакции не последовало.

Определением от ДД.ММ.ГГГГ в связи с принятием отказа прокурора от иска прекращено производство по делу в части требований о признании незаконным бездействия ФИО4, выразившегося в неорганизации разработки проекта регламента; возложении на ДИО администрации <адрес> обязанности в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу разработать регламент; возложении на ФИО4 обязанности в тот же срок организовать работу по разработке регламента; возложении на администрацию <адрес> обязанности в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу обеспечить согласование и утверждение регламента.

В судебном заседании помощник прокурора <адрес> Бородина К.Н. на иске в остальной части настаивала, просила признать незаконными бездействие администрации <адрес> по необеспечению разработки, согласования и принятия регламента и бездействие ДИО администрации <адрес> по неразработке проекта регламента, поддержала изложенные в исковом заявлении доводы. Дополнительно пояснила, что, несмотря на выполнение административными ответчиками своих обязанностей и обеспечения ими наличия с ДД.ММ.ГГГГ спорного регламента, в период с ДД.ММ.ГГГГ до ДД.ММ.ГГГГ отсутствие регламента порождало правовую неопределенность. Сведений о том, что кто-то из-за этой правовой неопределенности не смог воспользоваться данной муниципальной услугой, не имеется, срок разработки регламента законодательством не установлен.

Представитель административного ответчика администрации <адрес> ФИО1, с иском не согласился, поддержал доводы представленного письменного ранее возражения. Дополнительно пояснил, что регламент разработан и утвержден при возникновении такой необходимости, обычно проекты регламентов приходят для образца из окружных структур, но в данном случае этого не было, рекомендации по принятию регламента в администрацию не поступали. Полагал, что утверждать регламент должен тот, кто его согласовал, поэтому регламент об оказании услуги по согласованию проекта рекультивации распространяется и на процедуру утверждения регламента. Просил прекратить производство по делу в связи с отсутствием нарушения.

Представитель административного ответчика ДИО администрации <адрес> ФИО2 также поддержал доводы представленных ранее письменных возражений, дополнительно пояснив, что незаконное бездействие места не имело – при возникновении необходимости в спорном регламенте они отреагировали незамедлительно. До 2024 года никто по поводу рекультивации земельных участков в департамент не обращался.

Выслушав стороны, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему:

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее – органы местного самоуправления), урегулированы Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон об услугах), которым осуществляется нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Согласно п.2 ст.2 Закона об услугах муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст.19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Заявителем может выступать физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в ч.2 и 3 ст.1 настоящего Федерального закона, либо к уполномоченным в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертам, указанным в ч.2 ст.1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в п.5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, в том числе в порядке, установленном ст.15.1 настоящего Федерального закона, выраженным в устной, письменной или электронной форме (п.3 ст.2 Закона об услугах).

Административным регламентом является нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (п.4 ст.2 Закона об услугах).

К числу основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг статьей 4 Закона об услугах отнесены заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, а также правомерность предоставления муниципальных услуг органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и предоставляются организациями и уполномоченными в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертами.

В соответствии со ст.12 и 13 Закона об услугах предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах. Раздел должен содержать варианты предоставления государственной или муниципальной услуги, включающие порядок предоставления указанных услуг отдельным категориям заявителей, объединенных общими признаками, в том числе в отношении результата государственной или муниципальной услуги, за получением которого они обратились; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в ч.1.1 ст.16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. Разработка и согласование проектов административных регламентов органов местного самоуправления осуществляются в муниципальной информационной системе, обеспечивающей соответственно ведение реестра муниципальных услуг в электронной форме. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.

В силу положений ч.5 и 6 ст.13 Земельного кодекса РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № 800 утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель (далее – Правила), которые устанавливают порядок проведения рекультивации и консервации земель, а также особенности рекультивации земель, указанных в ч.2 ст.60.12 Лесного кодекса Российской Федерации, и в равной мере распространяются на земли и земельные участки.

Из материалов дела следует, что ДД.ММ.ГГГГ при плановом осмотре трубопроводов АО «...» (далее – Общество) с <адрес> обнаружен земельный участок, загрязненный нефтесодержащей жидкостью на площади более 1 000 кв.м.

Письмом от ДД.ММ.ГГГГ № Общество сообщило главе администрации <адрес> о наличии загрязнения и о том, что образовалось вследствие совершения неустановленными лицами несанкционированной врезки в принадлежащий Обществу трубопровод. Загрязненная территория не входит в зону эксплуатационной ответственности Общества и расположена на муниципальных землях за пределами арендованных Обществом земель и охранной зоны трубопровода. Общество готово провести рекультивацию земель, но желает сделать это открыто и правомерно, в рамках действующего законодательства, в связи с чем просит подтвердить согласование проведение работ по локализации и ликвидации разлива нефтепродуктов силами Общества, определить уполномоченное на принятие связанных с таким согласованием решений ответственное лицо, а также определить ответственное лицо, уполномоченное на рассмотрение и согласование проекта рекультивации земель и подписание акта рекультивации.

ДД.ММ.ГГГГ письмом № Обществу сообщено о согласовании проведения работ по локализации и ликвидации загрязнения, место которого находится на территории земель, государственная собственность на которые не разграничена, и определении уполномоченного лица – представителя ДИО администрации <адрес>.

Указанные выше обстоятельства послужили поводом для проведения прокурорской проверки, в результате которой старшим помощником прокурора <адрес> ФИО9 был выявлен факт отсутствия муниципального нормативно-правового акта, а именно регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель на территории МО <адрес>, что расценено как нарушение совокупности положений ч.5 и 6 ст.13 Земельного кодекса РФ, п.4, 15 и 17 Правил, а также ч.2 ст.2 и ст.5 Закона об услугах.

ДД.ММ.ГГГГ прокурор <адрес> внес главе <адрес> представление № об устранении указанных выше нарушений закона и разработке муниципального правового акта – регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель.

ДД.ММ.ГГГГ в ответ на представление в прокуратуру сообщено, что согласно подп.2 п.14 ст.46 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» обеспечить организацию и проведение локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов обязана эксплуатирующая организация в соответствии с имеющимся у нее планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов силами собственных или привлекаемых на договорной основе аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований. На основании Правил администрацией <адрес> принимаются решения, связанные с согласованием мероприятий по локализации и ликвидации мест разлива нефтепродуктов, рассмотрению и согласованию проектов рекультивации, а также подписанию актов о рекультивации. Уполномоченным на осуществление этих действий лицом является ДИО администрации <адрес>. Ранее заявления о предоставлении услуги по согласованию проектов рекультивации земель в администрацию <адрес> не поступали, в связи с чем соответствующий регламент отсутствует, но он разрабатывается и будет принят в ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ прокурор обратился в суд с настоящим иском.

Как установлено в ходе судебного заседания, ДД.ММ.ГГГГ главой <адрес> издано постановление № 928-П, которым утвержден в полной мере соответствующий требованиям ст.12 и 13 Закона об услугах административный регламент предоставления администрацией <адрес> муниципальной услуги «Согласование проекта рекультивации земель, относящихся к категориям земель лесного фонда, земель водного фонда, до его утверждения, за исключением случаев подготовки проекта рекультивации в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства и случаев, установленных федеральными законами, при которых проект рекультивации земель до его утверждения подлежит государственной экспертизе».

В связи с указанным прокурор отказался от иска в части возложения на административных ответчиков обязанности по разработке, согласованию и утверждению регламента, но настаивал на признании незаконным допущенного в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ бездействия администрации <адрес> и ДИО администрации <адрес>, ссылаясь на то, что отсутствие в этот период указанного им административного регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель в период являлось нарушением законодательства и порождало правовую неопределенность в урегулировании данного вопроса.

Оценивая данный довод, суд учитывает, что Правилами предусмотрено несколько стадий проведения рекультивации земель – разработка проекта рекультивации (как отдельного документа либо как составной части проектной документации на строительство и реконструкцию объекта капитального строительства), его согласование, затем утверждение согласованного проекта, и уже затем – непосредственная реализация проекта и приемка завершенных работ.

Согласно п.3 и 4 Правил разработка проекта рекультивации земель и сама рекультивация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе правообладателями земельных участков, лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута, а также лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. В случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и у правообладателей земельных участков, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, отсутствует информация о таких лицах, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются:

а) гражданами и юридическими лицами – собственниками земельных участков;

б) арендаторами земельных участков, землепользователями, землевладельцами – в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за исключением случаев ухудшения качества земель в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством);

в) исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, – в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, а также в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, в случае ухудшения качества земель в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством.

Таким образом, органы местного самоуправления обязаны к разработке проекта рекультивации лишь в двух случаях:

- если к деградации земель привела непосредственно их деятельность (п.3);

- если качество земель ухудшилось в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством (подп.«в» п.4).

Пунктом 15 Правил установлено, что проект рекультивации земель, за исключением случаев подготовки проекта рекультивации в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства и случаев, предусмотренных п.23 настоящих Правил (когда требуется государственная экологическая экспертиза), до его утверждения подлежит согласованию с:

а) собственником земельного участка, находящегося в частной собственности, в случае, если лицо, обязанное обеспечить рекультивацию земель в соответствии с п.3 настоящих Правил, не является собственником земельного участка;

б) арендатором земельного участка, землевладельцем, землепользователем в случае, если лицо, обязанное обеспечить рекультивацию земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с п.3 настоящих Правил, не является таким арендатором, землепользователем, землевладельцем;

в) исполнительным органом государственной власти и органом местного самоуправления, уполномоченным на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в случае проведения рекультивации в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, лицами, указанными в п.3 или подп.«б» п.4 настоящих Правил.

Вышеуказанное означает, что на орган местного самоуправления обязанность по согласованию проекта рекультивации возлагается при проведении рекультивации земель либо лицами, чья деятельность привела к деградации земель, либо арендаторами земельных участков, землепользователями, землевладельцами – в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Следовательно, именно эти лица вправе обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о согласовании проекта рекультивации.

Такое согласование по смыслу Закона об услугах, безусловно, является оказываемой в заявительном порядке муниципальной услугой и требует наличия соответствующего административного регламента.

Подобный регламент утвержден постановлением главы <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № 928-П.

Как установлено п.24 Правил, лица, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, указанные в п.3 и 4 настоящих Правил, утверждают проект рекультивации земель в срок не позднее чем 30 календарных дней со дня поступления уведомлений о согласовании таких проектов от лиц, предусмотренных п.15 настоящих Правил, и направляют уведомление об этом с приложением утвержденного проекта рекультивации земель лицам, указанным в п.15 настоящих Правил.

Из буквального толкования приведенной выше нормы права прямо усматривается, что проект рекультивации после его согласования (в том числе органом местного самоуправления) утверждается лицами и органами, непосредственно разработавшими проект, а затем уведомление о таком утверждении и сам утвержденный проект направляется лицам, согласовавшим проект.

Указанное означает, что орган местного самоуправления уполномочен на утверждение только того проекта рекультивации, который разработан им самим. Поскольку этот орган местного самоуправления сам к себе по данному вопросу в заявительном порядке и в целом в порядке, предусмотренном Законом об услугах, обратиться не может, и вообще статусом заявителя в конкретном рассматриваемом случае не обладает, утверждение разработанного им проекта рекультивации не является муниципальной услугой и, соответственно, разработки административного регламента не требует.

В ходе судебного разбирательства судом обращалось внимание сторон на предъявление прокурором требований о разработке регламента по утверждению проекта рекультивации, и на разработку и утверждение административными ответчиками регламента по согласованию проекта, однако правом на уточнение (изменение) требований иска административный истец, на стадии проведения проверки и обращения в суд смешавший понятия «согласование» и «утверждение» проекта рекультивации, не воспользовался.

По указанной причине суд, не усматривая оснований для выхода за пределы заявленных требований, вынужден рассматривать требования административного истца именно таким образом, как эти требования заявлены.

В установленных обстоятельствах, поскольку законодательством не установлена обязанность органа местного самоуправления утверждать проекты рекультивации, разработанные иными лицами, а утверждение разработанного им самим проекта рекультивации не является муниципальной услугой и, соответственно, не требует разработки административного регламента, оснований полагать, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ имело место незаконное бездействие администрации <адрес>, выраженное в необеспечении разработки, согласования и принятия регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель на территории МО <адрес> и незаконное бездействие ДИО администрации <адрес>, выраженное в неразработке проекта этого регламента, у суда не имеется.

Таким образом, требования прокурора должны быть сочтены необоснованными и удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь ст.175-180 КАС РФ, суд

решил:

Отказать прокурору <адрес> в полном объеме в удовлетворении административного иска о признании незаконными:

- бездействия администрации <адрес> по необеспечению разработки, согласования и принятия муниципального нормативно-правового акта – регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель на территории муниципального образования <адрес>;

- бездействия департамента имущественных отношений администрации <адрес> по неразработке проекта муниципального нормативно-правового акта – регламента оказания муниципальной услуги по утверждению проекта рекультивации земель на территории муниципального образования <адрес>.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путём подачи жалобы через Ноябрьский городской суд.

Судья ... Д.М.Нигматуллина

Решение в окончательной форме принято 10 июня 2024 года.

Подлинник решения находится в Ноябрьском городском суде ЯНАО в административном деле № 2а-1770/2024.