Апелляционное определение № 33А-2399/2025 от 9 декабря 2025 г.

Судья Никитина М.Г. УИД 44RS0028-01-2025-001077-54

Дело №33а-2399/2025


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

10 декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе председательствующего Лукоянова А.Н.,

судей Колесова Р.Н. и Пелевиной Н.В.,

при секретаре Сайкиной Е.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 на решение Костромского районного суда Костромской области от 29 августа 2025 года по административному делу № 2а-1012/2025 по административному исковому заявлению ФИО2 к администрации Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконным отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка, возложении обязанности повторно рассмотреть заявление.

Заслушав доклад судьи Колесова Р.Н., объяснения представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО3, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца ФИО2 – ФИО4, считавшей апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО2 через своего представителя по доверенности ФИО9 обратился в суд с указанным административным иском к администрации Костромского муниципального района Костромской области, указав, что на основании договора купли-продажи от 25 марта 2021 года он является собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 2 000 кв.м., расположенного по адресу: «местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир земельный участок с кадастровым номером № в <адрес>. Участок находится примерно в 470 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Костромская область, Костромской район».

6 мая 2024 года ФИО2 обратился в администрацию Костромского муниципального района Костромской области с заявлением о включении вышеуказанного земельного участка в границы населенного пункта с. Минское Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области и изменении вида разрешенного использования с «для ведения садоводства» на «для ведения личного подсобного хозяйства».

24 мая 2024 года администрация Костромского муниципального района Костромской области письмом № 5252з отказала в выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования с одновременным включением его в границы населенного пункта.

Не согласившись с данным отказом, административный истец обратился в суд с требованием о признании отказа незаконным и о возложении обязанности повторно рассмотреть его заявление. Решением Костромского районного суда от 10 января 2025 года требования были удовлетворены, однако письмом от 12 мая 2025 года № 1355 ФИО2 повторно было отказано в удовлетворении его заявления.

Полагает, что данное решение незаконно, принято с нарушением норм федерального законодательства, поскольку фактически вопрос о включении земельного участка в границы населенного пункта административным ответчиком не рассматривался, соответствующее заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта не подготавливалось, не проводилась проверка заявления на предмет наличия оснований к отказу, предусмотренных частями 19, 20 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Безосновательный отказ в принятии решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с включением его в границы населенного пункта является препятствием для реализации генерального плана Минского сельского поселения Костромского муниципального района, в соответствии с которым спорный земельный участок расположен в зоне перспективной застройки и, как следствие, для рационального использования земельного участка его собственником.

На основании вышеизложенного просил:

- признать незаконным отказ администрации Костромского муниципального района Костромской области в выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка №, площадью 2 000 кв.м., расположенного по адресу: «местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир земельный участок с кадастровым номером № в с. Минское. Участок находится примерно в 470 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Костромская область, Костромской район», с одновременным включением его в черту населенного пункта с. Минское, выраженном в письме от 12 мая 2025 года № 1355;

- обязать администрацию Костромского муниципального района Костромской области в четырнадцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление ФИО2 о выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка № в черте населенного пункта с. Минское.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление Росреестра по Костромской области, администрация Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, департамент агропромышленного комплекса Костромской области, департамент имущественных и земельных отношений Костромской области, общество с ограниченной ответственностью «Минское».

Решением Костромского районного суда Костромской области от 29 августа 2025 года административные исковые требования ФИО2 удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 полагает решение суда вынесенным с нарушением норм материального и процессуального права, просит его отменить, отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Указывает, что в настоящее время установление границ населенных пунктов осуществляется только в порядке, предусмотренном градостроительным законодательством при утверждении генерального плана поселения представительным органом местного самоуправления. Вместе с тем, нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации и иных правовых актов не возлагают на соответствующее должностное лицо обязанность принятия по обращению гражданина действий по внесению изменений в генеральный план.

Таким образом, только глава местной администрации при поступлении к нему соответствующих заявлений принимает решение о подготовке проектов о внесении изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки либо об отклонении предложений о внесении данных изменений. Подготовка мотивированного заключения в порядке, установленном нормами Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», после 31 декабря 2012 года невозможна.

Полагает, что административный истец, приняв на себя права и обязанности собственника, выразил свое согласие на использование земельного участка по его назначению. Зона перспективной застройки была предусмотрена в 2012 году, но в связи с тем, что граждане изъявили желание в указанной территориальной зоне использовать земельные участки для целей, связанных с ведением личного подсобного хозяйства на полевых участках (исключающую возможность строительства), проектом внесения изменений в генеральный план Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области подготовлены изменения, учитывающие фактическое землепользование.

Обращает внимание, что административным истцом в иске не указано, какие права и законные интересы нарушаются оспариваемым решением.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель административного истца ФИО2 – ФИО9 полагает решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Административный истец ФИО2, представители заинтересованных лиц администрации Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, Управления Росреестра по Костромской области, департамента имущественных и земельных отношений Костромской области, департамента агропромышленного комплекса Костромской области, общества с ограниченной ответственностью «Минское» в заседание судебной коллегии не явились, извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом.

На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы настоящего административного дела, ознакомившись с материалами административного дела Костромского районного суда Костромской области № 2а-86/2025, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

Указанным требованиям решение суда первой инстанции не соответствует.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, проанализировав положения статей 7, 8, 77, 79, 83, 84 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 1, 23, 24, 30, 34, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», пришел к выводу об обоснованности требований административного истца и удовлетворении административного иска, поскольку до настоящего времени участок административного истца отнесен к зоне развития застройки малоэтажными жилыми домами и согласно картографическому материалу относится к землям администрации, вопреки решению Костромского районного суда Костромской области по делу № 2а-86/2025 общественные обсуждения по вопросу включения земельного участка в границы населенного пункта не проводились, достоверных данных о наличии негативных последствий для иных лиц при удовлетворении требований административного истца не представлено, нецелесообразность включения земельного участка в границы населенного пункта по финансовым показателям достоверно не подтверждена.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами, поскольку они не соответствует обстоятельствам административного дела, а нормы материального права применены судом первой инстанции неверно.

Из материалов дела следует, что ФИО2, с 21 мая 2021 года являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 2000 кв.м., расположенного по адресу: «местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир земельный участок с кадастровым номером № в с. Минское. Участок находится примерно в 470 м., по направлению на юго-запад от ориентира, почтовый адрес ориентира: Костромская область, Костромской район», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения», 1 ноября 2022 года обратился в администрацию Костромского муниципального района Костромской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования данного земельного участка «для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках» на вид разрешенного использования «ведение садоводства».

Постановлением администрации Костромского муниципального района Костромской области от 8 декабря 2022 года в удовлетворении его заявления было отказано.

Решением Костромского районного суда Костромской области от 17 октября 2023 года, вступившим в законную силу, указанный отказ признан незаконным, на администрацию Костромского муниципального района Костромской области возложена обязанность изменить вид разрешенного использования земельного участка, принадлежащего ФИО2, с «для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках» на «для ведения садоводства».

6 мая 2024 года ФИО2 обратился в администрацию Костромского муниципального района Костромской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка с «для ведения садоводства» на «для ведения личного подсобного хозяйства» и включении земельного участка в границы населенного пункта с. Минское Минского сельского поселения Костромского муниципального района.

Письмом за № 5252з от 24 мая 2024 года администрация Костромского муниципального района Костромской области отказала в удовлетворении заявления.

Решением Костромского районного суда Костромской области от 10 января 2025 года указанный отказ признан незаконным, на администрацию Костромского муниципального района Костромской области возложена обязанность в течение сорока пяти дней со дня вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление ФИО2

12 мая 2025 года администрация Костромского муниципального района Костромской области письмом за № 1355 повторно отказала в удовлетворении заявления от 6 мая 2024 года, указав, что в настоящее время проектом генерального плана Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области исключена зона перспективной застройки, в которую входит спорный земельный участок, так как данная территория относится к землям сельскохозяйственного назначения, на ней предоставлены земельные участки «для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках», разрешенный вид которых был изменен на «ведение садоводства». Территория, в которую входит спорный земельный участок, не имеет общей границы с населенным пунктом Минское, и его включение в границы населенного пункта нецелесообразно, поскольку это не способствует перспективе развития населенного пункта, направлено на удовлетворение интересов одного землепользователя, для осуществления жилищного строительства отсутствуют свободные мощности имеющихся коммуникаций, отсутствует возможность обеспечения социальной инфраструктурой в полном объеме, необходимы финансовые затраты из бюджета муниципального района и сельского поселения.

С указанным решением ФИО2 не согласился, что послужило поводом для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением, из которого следует, что административный истец ошибочно руководствовался положениями статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», не подлежащей применению после 31 декабря 2012 года.

Исходя из положений Земельного кодекса Российской Федерации, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на несколько категорий, среди которых выделяются, в частности, земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов (пункт 1 статьи 7).

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункты 1 и 2 статьи 83). Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77).

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (пункт 1 статьи 8).

Установление, изменение границ городских и сельских населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 84).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является одновременно и переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

В соответствии с пунктом 20 части 1, частями 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Костромской области от 4 декабря 2015 года № 38-6-ЗКО «О закреплении за сельскими поселениями Костромской области вопросов местного значения» решение вопросов местного значения по градостроительной деятельности на территории сельских поселений Костромской области отнесено к полномочиям муниципальных районов.

Порядок утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений установлен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с этим порядком заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана, а также обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации муниципального округа, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (части 10 и 16); решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план поселения изменений принимается главой местной администрации поселения (часть 2), а само внесение изменений в генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (часть 1).

Вопреки выводам суда первой инстанции, в силу части 18 указанной статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства, осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Критерии целесообразности включения земельных участков в границы населенных пунктов законодателем не установлены, принятие решений по этому вопросу отнесено к исключительной компетенции органа местного самоуправления. Расположение земельного участка в зоне перспективной застройки за пределами границ населенного пункта само по себе не обязывает административного ответчика включать данный участок в такие границы.

В рассматриваемом случае административный ответчик при принятии оспариваемого решения учитывал фактические обстоятельства, в том числе, расположение земельного участка по отношению к границам населённого пункта (отсутствие общей границы), отсутствие свободных мощностей имеющихся коммуникаций, отсутствие возможности обеспечения социальной инфраструктуры в полном объёме.

Из имеющихся в деле фрагментов карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Минского сельского поселения, фрагмента основного чертежа генерального плана Минского сельского поселения действительно следует, что земельный участок административного истца не имеет общей границы с населённым пунктом Минское.

В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что в случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными.

Исходя из фактических обстоятельств дела, судебная коллегия не находит оснований полагать, что отказ администрации свидетельствует о нарушении пределов усмотрения. Учтённые административным ответчиком обстоятельства, наличие которых подтверждено представленными в материалы дела доказательствами, не могут рассматриваться как несущественные при разрешении вопроса о включении земельного участка в границы населённого пункта.

В силу пункта 9 статьи 226 и части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица решение об удовлетворении заявленных требований может быть принято в том случае, если оспариваемое решение, действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушает права и свободы заявителя.

В рассматриваемом случае совокупности названных обстоятельств не имеется. Требования закона административным ответчиком не нарушены, отказ во включении земельного участка в границы населённого пункта не препятствует его использованию в соответствии с установленным целевым назначением.

Поскольку с учетом изложенного не имеется оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований, судебная коллегия, исходя из положений пункта 2 статьи 309, пунктов 3 и 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения суда и принятия по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Костромского районного суда Костромской области от 29 августа 2025 года отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО2 к администрации Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконным отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка, возложении обязанности повторно рассмотреть заявление отказать.

На апелляционное определение в течение шести месяцев со дня его вынесения может быть подана кассационная жалоба во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 24 декабря 2025 года.