Апелляционное определение № 33А-580/2026 33А-7532/2025 от 25 января 2026 г.

Дело N 33а-580/2026 (ранее 33а-7532/2025)

в суде первой инстанции дело N 2а-1195/2025

УИД 27RS0001-01-2025-000055-29


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Мотивированное апелляционное определение изготовлено в окончательной форме 26 января 2026 года.

Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:

председательствующего Хасановой Н.В.

судей Савченко Е.А., Зыковой Э.А.

при секретаре Агаповой Э.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 23 января 2026 года в городе Хабаровске административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Еврейской автономной области к межрегиональному территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Хабаровском крае и Еврейской автономной области о возложении обязанности.

по апелляционной жалобе межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Хабаровском крае и Еврейской автономной области на решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 3 марта 2025 года.

Заслушав доклад судьи Савченко Е.А., объяснения прокурора отдела прокуратуры Хабаровского края Коноватниковой К.А., судебная коллегия

установила:

заместитель прокурора Еврейской автономной области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с исковым заявлением к межрегиональному территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Хабаровскому крае и Еврейской автономной области (далее - МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области) о возложении обязанности: вести учет существующих защитных сооружений гражданской обороны, имеющих инвентарные номера: <данные изъяты>, составляющих государственную казну Российской Федерации, в журнале учета защитных сооружений гражданской обороны по форме, установленной Приложением N 5 к Правилам эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденным приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583; назначить ответственных должностных лиц, в обязанности которых входит организация правильного учета указанных защитных сооружений гражданской обороны, а также содержание помещений, обеспечение сохранности защитных устройств и внутреннего инженерно-технического оборудования; создать звенья по обслуживанию в мирное время указанных защитных сооружений гражданской обороны; обеспечить наличие в указанных защитных сооружениях гражданской обороны документации, предусмотренной пунктом 3.6 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583.

Заявленные требования прокурор обосновал тем, что в ходе проведенной проверки установлено, что защитные сооружение гражданской обороны (далее - ЗС ГО), расположенные на территории Еврейской автономной области, относящиеся к федеральной собственности, не соответствуют требованиям, установленным Порядком создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309, Правилами эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденными приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583, а именно: учет существующих ЗС ГО по установленной форме не ведется, отсутствует документация, предусмотренная пунктами 1.3, 1.4, 3.6 Правил, не назначены ответственные должностные лица, в обязанности которых входит организация правильного учета ЗС ГО, содержания помещений, обеспечение сохранности защитных устройств и внутреннего инженерно-технического оборудования, отсутствуют документы о создании звеньев по обслуживанию ЗС ГО в мирное время, список личного состава группы (звена) по обслуживанию ЗС ГО. При этом обязанность по содержанию защитных сооружений гражданской обороны, расположенных на территории Еврейской автономной области, возлагается на МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области как орган, осуществляющий полномочия собственника в отношении федерального имущества.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 3 марта 2025 года исковые требования прокурора, предъявленные к МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области, удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области просит решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, не соответствие выводов суда обстоятельствам дела. Указывает, что МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области является ненадлежащим ответчиком по делу, поскольку собственником спорных ЗС ГО является Российская Федерация, которая к участию в деле не привлечена. Необходимости в спорных ЗС ГО на территории Еврейской автономной области нет, спорные ЗС ГО не обслуживаются, находятся в аварийном состоянии и не могут использоваться по прямому назначению. В собственность Российской Федерации ЗС ГО, расположенные на территории Еврейской автономной области, поступили временно, до передачи их на другой уровень публичной собственности, либо снятия ЗС ГО с учета; правительство Еврейской автономной области и органы местного самоуправления в соответствии с возложенными на них полномочиями неоднократно заявляли об отсутствии потребности в спорных ЗС ГО, отказались от них, в планах гражданской обороны спорные сооружения не задействованы, в связи с чем территориальный орган Росимущества выполняет мероприятия по снятию ЗС ГО с учета; спорные защитные сооружения не относятся к обособленному имуществу территориального органа Росимущества и не передавались ему на каком-либо вещном праве; спорные ЗС ГО не предназначены для федеральных нужд, поэтому МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области не является организаций, которая на основании Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" обязана принимать меры по содержанию ЗС ГО, при том что выделение Росимуществу средств из федерального бюджета на восстановление защитных сооружений и их содержание не предусмотрено, соответственно, избранный прокурором способ защиты прав не приведет к восстановлению нарушенных прав неопределенного круга лиц и соблюдению баланса интересов всех заинтересованных лиц. Кроме того, решение о выделении денежных средств из федерального бюджета на восстановление и содержание спорных ЗС ГО должно быть принято Министерством финансов Российской Федерации, являющимся главным распорядителем бюджетных средств.

Письменные возражения на апелляционную жалобу от прокурора не поступали.

В суде апелляционной инстанции прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края Коноватникова К.А. просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Административный ответчик, будучи надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда, в суд апелляционной инстанции не явился, об уважительности причин неявки до начала судебного заседания не сообщил, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовал, о намерении лично участвовать в судебном разбирательстве не заявил, представителей своих в суд апелляционной инстанции не направил.

Поскольку по делу были выполнены требования части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) о надлежащем административного ответчика, о месте и времени рассмотрения дела, а явка представителей не является обязательной, судом таковой не признавалась, в соответствии с положениями статьи 150 КАС РФ коллегия рассмотрела дело в его отсутствие.

Согласно части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав прокурора, проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии с правилами части 1 статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Исходя из содержания статей 21, 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В пункте 10 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года N 804, к основным мероприятиям по гражданской обороне, осуществляемым в целях решения задачи, связанной с предоставлением населению средств индивидуальной и коллективной защиты, отнесены строительство, сохранение, поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническое обслуживание защитных сооружений гражданской обороны и их технических систем.

Требования, установленные Правилами эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденными приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583, должны выполняться при эксплуатации в режиме повседневной деятельности, в военное время, при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ЗС ГО - убежищ, ПРУ и укрытий, которые являются объектами гражданской обороны.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 432 Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений (пункт 1), в том числе осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности (подпункт 5.2 пункта 5).

Согласно пункту 4 указанного Положения Росимущество осуществляет свои полномочия непосредственно и через свои территориальные органы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309 утвержден Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, в соответствии с пунктом 8 которого федеральные органы исполнительной власти организуют и осуществляют мероприятия по созданию объектов гражданской обороны, а также по сохранению и поддержанию в состоянии готовности к использованию существующих объектов гражданской обороны; ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

При разрешении дела суд первой инстанции, руководствуясь нормами Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне", Положением о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года N 804, Порядком создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309, Правилами эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденными приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583, исходил из того, указанные прокурором ЗС ГО, расположенные на территории Еврейской автономной области, относятся к федеральной собственности и, поскольку Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника в сфере управления имуществом Российской Федерации через свои территориальные органы, пришел к выводу о том, что обязанность по ведению учета ЗС ГО по установленной форме, а также по ведению документации, предусмотренной пунктами 1.3, 1.4, 3.6 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583, лежит на МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области.

Вместе с тем, при рассмотрении данного административного дела, судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела.

Статьей 221 КАС РФ предусмотрены правила определения состава лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Согласно данной норме состав лиц, определяется в соответствии с главой 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В силу части 2 статьи 37 (глава 4) КАС РФ лицами, участвующими в деле, являются, стороны, заинтересованные лица.

В соответствии с частью 5 статьи 41 КАС РФ, в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено данным Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика суд разрешает при подготовке административного дела к судебному разбирательству (пункт 3 части 3 статьи 135 КАС РФ).

Однако, как следует из материалов административного дела, данные положения КАС РФ не были учтены судом первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 432 (далее - Положение), Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, перечисленные в данном пункте.

Согласно пункту 5.47 вышеуказанного Положения Росимущество осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на его содержание, его территориальных органов и подведомственных учреждений и финансовое обеспечение возложенных на Росимущество функций.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее – БК РФ) под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) понимается, в частности, орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным Кодексом (абзац тридцать шестой статьи 6).

Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся (статья 38.1 БК РФ).

В законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

До утверждения указанного в абзаце первом пункта 1 статьи 74 БК РФ порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается (абзац третий пункта 1).

В силу части 1 статьи 154 БК РФ исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, если иное не предусмотрено бюджетным законодательством, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные бюджетным законодательством и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств (статья 158 БК РФ).

Таким образом, только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В сфере деятельности, являющейся предметом рассмотрения по настоящему делу, именно Росимущество, как главный распорядитель средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Росимущества, его территориальных органов и подведомственных учреждений, и финансовое обеспечение возложенных на него функций производит финансирование его территориальных органов, в том числе и МТУ Росимущества в Хабаровском крае и Еврейской автономной области.

Между тем, вопрос о привлечении к участию в деле Росимущества, права и интересы которого могут быть непосредственно затронуты при разрешении настоящего спора, судом не разрешался.

В нарушение статьи 221 КАС РФ суд первой инстанции не привлек к участию в деле Росимущество.

Непривлечение к участию в административном деле Росимущество лишило его возможности участвовать в рассмотрении дела, представлять доказательства, давать объяснения и представлять возражения по доводам административного искового заявления.

Допущенные судом нарушения норм процессуального права в силу статьи 310 КАС РФ являются безусловными основаниями к отмене решения суда с направлением административного дела в соответствии с пунктом 3 статьи 309 КАС РФ на новое рассмотрение в суд первой инстанции,

Судебная коллегия также полагает необходимым обратиться внимание суда первой инстанции на следующие обстоятельства.

При рассмотрении настоящего дела и заявленных прокурором исковых требований необходимо установить, относятся ли спорные объекты к действующим ЗС ГО, является ли Росимущество органом, обязанным обеспечить соблюдение требований Правил, утвержденных приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583, при эксплуатации в режиме повседневной деятельности спорных ЗС ГО, допущено ли данным федеральным органом исполнительной власти незаконное бездействие, нарушены ли права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Кроме того, при разрешении настоящего дела не учтено, что в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" обеспечение мероприятий по гражданской обороне и защите населения, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, является расходным обязательством Российской Федерации.

Соответственно, рассматривая заявленные прокурором требования, необходимо разрешить вопрос о финансировании мероприятий, подлежащих выполнению в отношении ЗС ГО и заявленных в исковом заявлении, привлечении к участию в деле Федерального агентства по управлению государственным имуществом как главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства, его территориальных органов и подведомственных учреждений, и финансовое обеспечение возложенных на агентство функций.

При новом рассмотрении дела суду, с учетом норм статьи 221 КАС РФ, следует должным образом уточнить заявленные административным истцом требования, определить круг лиц, участие которых необходимо для рассмотрения настоящего дела, привлечь их к участию в деле, правильно определить обстоятельства, имеющие значение для административного дела, и принять иные меры для всестороннего, полного и своевременного рассмотрения административного дела, по результатам которого необходимо принять решение по всем заявленным административным истцом требованиям в соответствии с нормами материального и процессуального права, отразить в решении оценку имеющихся доказательств и доводов лиц, участвующих в деле.

Доводы апелляционной жалобы судебная коллегия с правовой точки зрения не оценивает, поскольку суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции по результатам надлежащего судебного разбирательства.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 3 статьи 309, пунктом 4 части 1 статьи 310, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 3 марта 2025 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через суд принявший решение.

Председательствующий:

Судьи: