Решение № 2А-1447/2025 2А-179/2026 2А-179/2026(2А-1447/2025;)~М-1160/2025 М-1160/2025 от 22 марта 2026 г. по делу № 2А-1447/2025

Дело № 2а-179/2026 (2а-1447/2025)

УИД № 44RS0028-01-2025-002052-39


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Кострома 12 марта 2026 года

Костромской районный суд Костромской области в составе

председательствующего судьи Пророковой Е.Н.,

при секретаре Моргуновой С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконным бездействия администрации Костромского муниципального района Костромской области, возложении обязанности рассмотреть заявление,

у с т а н о в и л:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к администрации Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельных участков, возложении обязанности повторно рассмотреть заявление.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок площадью №., категория земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства, кадастровый номер №, расположенный по адресу: (адрес)

ДДММГГГГ он обратился в администрацию Костромского муниципального района Костромской области о вынесении постановления о смене вида разрешенного использования земельного участка с «для сельскохозяйственного производства» на «для ведения садоводства.

Администрация Костромского муниципального района Костромской области письмом от ДДММГГГГ отказала в вынесении постановления со ссылкой на то, что земельный участок находится в зоне сельскохозяйственного использования (1.0) согласно правил землепользования и застройки Никольского сельского поселения Костромского района, имеется возможность самостоятельно выбрать основные виды использования.

Административный истец с данным решением не согласен. Спорный земельный участок согласно карты градостроительного зонирования Никольского сельского поселения не расположен в зоне сельскохозяйственного использования (1.0), так как не имеет соответствующего обозначения по коду на карте. На спорный земельный участок действие градостроительных регламентов не распространяется. Согласно карты градостроительного зонирования какие-либо кодовые обозначения на территории, в которой расположен спорный земельный участок отсутствует, в отличии от соседних территорий, где кодовое обозначение в территориальных зонах стоит 1.0.

На основании изложенного, со ссылками на положения Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), п. 11 ст. 23 Федерального закона от ДДММГГГГ №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд», положения Правил землепользования и застройки Никольского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области административный истец просил:

Со ссылкой на нормы ЗК РФ, Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) просили суд:

- признать незаконным отказ администрации Костромского муниципального района Костромской области от ДДММГГГГ № «Об отказе в выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №;

- обязать администрацию Костромского муниципального района Костромской области в тридцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью № кадастровый номер №, с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» на вид разрешенного использования «ведения садоводства».

Впоследствии истец уточнял административные исковые требования, в окончательной редакции просит:

- признать незаконным бездействие администрации Костромского муниципального района Костромской области по не рассмотрению заявления ФИО1;

- обязать администрацию Костромского муниципального района Костромской области в тридцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью №., кадастровый номер №, с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» на вид разрешенного использования «ведения садоводства».

В ходе рассмотрения к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет имущественных и земельных отношений, архитектуры и градостроительства администрации Костромского муниципального района, администрация Никольского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, Управление Росреестра по Костромской области, филиал ППК «Роскадастр» по Костромской области.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явился, реализовав процессуальные права участием представителя ФИО2, действующего на основании доверенности, который заявленные требования поддержал, сославшись на доводы, изложенные в административном исковом заявлении, уточненном административном исковом заявлении, просил признать незаконным бездействие администрации Костромского муниципального района Костромской области по не рассмотрению заявления ФИО1 Полагал, что отмена административного регламента полномочий администрации не урезает.

Представитель административного ответчика администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО3 в судебном заседании административные исковые требования не признала, просила в иске отказать. Поддержала ранее данные пояснения представителей административного ответчика ФИО4, ФИО5 об отсутствии у администрации полномочий по изменению вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица. Полагала, что истец должен обратиться в Управление Росреестра по Костромской области.

Ранее представитель административного ответчика администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО5 пояснила, что обращение ФИО1 рассматривалось в рамках Федерального закона от ДДММГГГГ №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 59-ФЗ), ответ не содержит отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка, в письме сообщается и разъясняется об отсутствии у администрации полномочий. В ЕГРН сведения об установленных градостроительным регламентом территориальных зонах не внесены.

Представитель административного ответчика администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО4, что правовой режим спорного земельного участка определен Правилами землепользования и застройки – на карте градостроительного зонирования территориальные зоны обозначены цветом, что соответствует требованиям Приказа Минэкономразвития России от ДДММГГГГ № «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от ДДММГГГГ №» (далее - Приказ Минэкономразвития России от ДДММГГГГ №).

Представитель заинтересованного лица Комитета имущественных и земельных отношений, архитектуры и градостроительства администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО3 в судебном заседании полагала заявленные требования не подлежащими удовлетворению, поддержала позицию административного ответчика.

Заинтересованные лица Филиал ППК «Роскадастр» по Костромской области, администрация Никольского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, извещенные о дате и месте судебного заседания, явку представителей не обеспечили, просили о рассмотрения дела в их отсутствие, разрешение заявленных требований оставили на усмотрение суда.

Заинтересованные лица Управление Росреестра по Костромской области, департамент агропромышленного комплекса Костромской области, извещенные о дате и месте судебного разбирательства, в судебное заседание представителей не направили, позицию по существу спора не выразили.

В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства российской Федерации (далее - КАС РФ) дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц, извещенных о дне слушания дела надлежащим образом.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Круг юридически значимых обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями предусмотрен ч. 9 ст. 226 КАС РФ.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п.п. 1 и 2 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п.п. 3 и 4 ч. 9 и в ч. 10 указанной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В силу ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Таким образом, для удовлетворения заявленных требований необходима совокупность двух условий, а именно, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Из материалов дела усматривается следующее.

Согласно выписке из ЕГРН от ДДММГГГГ № № ФИО1 является собственником земельного участка площадью № кв.м с кадастровым номером № категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, (адрес)

Судом установлено, что ДДММГГГГ административный истец обратился с заявлением о внесении изменений в постановление об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, принадлежащего ФИО1 на праве собственности с вида разрешенного использования «Для сельскохозяйственного производства» на вид разрешенного использования «Для ведения садоводства».

По результатам рассмотрения письмом от ДДММГГГГ № о рассмотрении обращения администрация Костромского муниципального района Костромской области со ссылками на положения п.п. 1, 4 ст. 37 ГрК РФ, Правила землепользования и застройки Никольского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, утвержденные постановлением администрации Костромского муниципального района Костромской области от ДДММГГГГ № (далее – Правила землепользования и застройки Никольского сельского поселения), разъяснила, что изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровыми номерами № на вид, установленный Правилами землепользования и застройки Никольского сельского поселения, может быть осуществлено заявителями самостоятельно путем обращения как непосредственно в органы Росреестра, так и путем обращения в органы Росреестра через ОГКУ «МФЦ».

С указанным ответом административный истец не согласился, что послужило поводом для обращения за судебной защитой.

Оценивая правомерность действий, суд приходит к следующим выводам.

ЗК РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются, в том числе на принципе деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, включая земли сельскохозяйственного назначения.

Земли, указанные в п. 1 ст. 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (п. 9 ст. 1, ч. 2 и 6 ст. 30 ГрК РФ).

Согласно ч. 2 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (ч. 4 ст. 30 ГрК РФ).

В силу ч. 3 ст. 9 и п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. Пунктом 4 ч.3 ст. 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план поселения содержит карту функциональных зон, т.е. зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ст. 1 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ).

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 1 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ).

Обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ территориальных зон (ч. 6.1 ст. 30 ГрК РФ).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (ч.ч. 2, 2.1 ГрК РФ).

Виды разрешенного использования земельного участка делятся на основные, условно разрешенные, вспомогательные (п. 2 ст. 7 ЗК РФ, ч. 1 ст. 37 ГрК РФ).

Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с ЗК РФ и законодательством о градостроительной деятельности (п. 2 ст. 7 ЗК РФ в редакции, действовавшей на момент рассмотрения обращения).

В силу ст. 37 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения обращения) изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом (ч. 3); основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4).

Исходя из приведенных норм правообладатель земельного участка мог самостоятельно определить его разрешенное использование с соблюдением градостроительного зонирования территории, то есть вправе выбрать любой основной и вспомогательный вид разрешенного использования из тех, что предусмотрены градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны (абз. второй-четвертый п. 2 ст. 7 ЗК РФ, ч. 4 ст. 37 ГрК РФ утратили силу ДДММГГГГ).

Судом установлено, что Генеральный план Никольского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области (далее – Генеральный план) утвержден решением Совета депутатов Никольского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области от ДДММГГГГ №.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения обращения) земельный участок, об изменении вида разрешенного использования которого просит истец, были расположены за границами населенного пункта в функциональной зоне преимущественно рекреационного назначения.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Никольского сельского поселения (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент рассмотрения обращения) земельной участок административного истца расположен на территории, окрашенной бледно-зеленым цветом, что соответствует нижеприведенным условным обозначениям территориальной зоны «(1.0) Сельскохозяйственное использование».

Как верно указано административным истцом, на соответствующей карте на территории, в которой расположен земельный участок административного истца, какие-либо кодовые обозначения отсутствуют.

При этом из анализа Правил землепользования и застройки Никольского сельского поселения усматривается, что вопреки доводам представителя административного ответчика администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО4 об использовании цветового обозначения в соответствии с требованиям Приказа Минэкономразвития России от ДДММГГГГ №, для идентификации территориальных зон используется код (числовое) обозначение (раздел II).

Текстовое описание границ территориальной зоны, в которой расположен спорный земельный участок, в указанных Правилах отсутствует, в ЕГРН сведения об установленных градостроительным регламентом территориальных зонах не внесены.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что графическое описание местоположения границ территориальной зоны, не отвечает требованиям законодательства о градостроительной деятельности, в связи с чем нельзя признать карту градостроительного зонирования, входящую в состав Правил землепользования и застройки Никольского сельского поселения, разработанной в отношении части территории сельского поселения, в границах которой находится спорный земельный участок, и соответственно, нельзя считать, что правовой режим спорного земельного участка регламентирован указанным документом градостроительного зонирования.

Кроме того, ориентируясь только на цветовую заливку территориальных зон, усматривается несовпадение функциональной зоны земельного участка с территориальной зоной, то есть противоречие Правил землепользования и застройки Генеральному плану.

Указанное фактически лишало административного истца предусмотренной законом возможности самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования изменить вид разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка путем обращения в органы Росреестра.

В такой ситуации в силу п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от ДДММГГГГ №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» администрация правомочна решать вопрос об изменении вида разрешенного использования спорных земельных участков.

Признание утратившим силу Административного регламента предоставления администрацией Костромского муниципального района муниципальной услуги «Об изменении одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования на территории Костромского муниципального района Костромской области», утвержденного постановлением администрации Костромского муниципального района от ДДММГГГГ №, устанавливающего порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, не свидетельствует об изменении объема полномочий администрации Костромского муниципального района.

Вместе с тем, из анализа письма администрации Костромского муниципального района Костромской области от ДДММГГГГ № следует, что с соблюдением установленного порядка заявление не рассмотрено по существу поставленных в них вопросов, а именно об изменении вида разрешенного использования вышеназванных земельных участков с «для сельскохозяйственного производства» на «для ведения садоводства» решение не принято. Данное письмо содержит информацию разъясняющего характера о существующем альтернативном способе изменения вида разрешенного использования земельных участков, который, в данном случае, не мог быть реализован. Выводов об удовлетворении заявления либо об отказе в его удовлетворении с указанием мотива такого отказа - не содержит.

При таких обстоятельствах суд соглашается с доводом административного истца о бездействии со стороны администрации Костромского муниципального района Костромской области, которое выражается в не рассмотрении его заявления.

Внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Никольского сельского поселения, сведений в ЕГРН после направления в адрес административного истца письма от ДДММГГГГ № на данный вывод не влияет.

Довод о рассмотрении обращения ФИО1 в рамках Федерального закона №59-ФЗ судом отклоняется.

По смыслу п. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 59-ФЗ в их совокупности государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо в случае поступления письменного обращения, содержащего вопросы, решение которых не входит в их компетенцию, обязаны перенаправить данное обращение в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, а также уведомить об этом заявителя в течение семи дней со дня регистрации обращения.

Не перенаправив письменное обращение ФИО1 в компетентный орган или компетентному должностному лицу в установленный срок, административный ответчик оставил рассмотрение его обращения в своей компетенции, однако, по существу поставленных в обращении вопросов не рассмотрел, ограничившись разъяснением действующего законодательства в то время, как ФИО1 с заявлением о даче таких разъяснений не обращался.

При таких обстоятельствах нельзя признать направление в адрес административных истцов письма от ДДММГГГГ № свидетельствующим о рассмотрении административным ответчиком обращения административного истца, поскольку такие действия не соответствуют требованиям пп. «б», «в» пункта 3, пункта 4 части 9 статьи 226 КАС РФ. Незаконное бездействие нарушает права административных истцов.

Учитывая положения п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, согласно которому в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, суд считает необходимым возложить на административного ответчика обязанность рассмотреть в тридцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу заявление ФИО1 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № с «для сельскохозяйственного производства» на «для ведения садоводства».

Руководствуясь ст. ст. 175, 180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административные исковые требования ФИО1, удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации Костромского муниципального района Костромской области, выражающееся в не рассмотрении заявления ФИО1, об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № с «для сельскохозяйственного производства» на «для ведения садоводства», зарегистрированного в администрации Костромского муниципального района Костромской области ДДММГГГГ.

Обязать администрацию Костромского муниципального района Костромской области рассмотреть в тридцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу заявление ФИО1, об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № с «для сельскохозяйственного производства» на «для ведения садоводства».

Обязать администрацию Костромского муниципального района Костромской области в течение одного месяца со дня вступления в законную силу сообщить в суд и административному истцу об исполнении решения суда.

Решение может обжаловано в Костромской областной суд через Костромской районный суд Костромской области в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения.

Судья

Е.Н. Пророкова

Мотивированное решение изготовлено 23 марта 2026 года.

Судья: