Апелляционное определение № 33А-4624/2026 от 16 марта 2026 г.

УИД 66RS0004-01-2025-008015-41

Дело № 33а-4624/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Екатеринбург 17 марта 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Федина К.А.,

судей Курищевой Л.Ю., Антропова И.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Соколенко А.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств аудиозаписи хода судебного заседания административное дело № 2а-5617/2025 по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации города Екатеринбурга, главе города Екатеринбурга ФИО2 о признании постановления незаконным, возложении обязанности

по апелляционной жалобе административного истца ФИО1 на решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 1 декабря 2025 года.

Заслушав доклад судьи Курищевой Л.Ю., объяснения представителя административного истца Гонта А.В., представителя административного ответчика ФИО3, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просила:

признать незаконным постановление администрации города Екатеринбурга (далее – администрация) от 8 апреля 2025 года № 713 «Об отклонении предложения о внесении изменения в Правила землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург»;

возложить обязанность на администрацию внести изменения Правила землепользования и застройки в части изменения границ территориальной зоны СХ-1 и установить территориальную зону СХ-4 на земельном участке с кадастровым номером <№>.

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером: <№>, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства. 15 января 2025 года обратилась в администрацию с предложением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» (далее также – Правила землепользования и застройки) в части изменения границ территориальной зоны СХ-1 (зона сельскохозяйственного производства) и установления территориальной зоны СХ-4 (зона личного подсобного хозяйства) на указанном земельном участке. Оспариваемым решением отклонено предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в связи с его противоречием функциональному зонированию Генерального плана городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2045 года, согласно которому земельный участок с кадастровым номером <№> частично находится в функциональной зоне «Зона транспортной инфраструктуры», в границах которой не допускается установление территориальной зоны личного подсобного хозяйства. Вместе с тем, решением Чкаловского районного суда города Екатеринбурга от 11 июня 2019 года установлено, что строительство жилого дома на вышеуказанном земельном участке не противоречит Генеральному плану развития городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург», соответствует действующим градостроительным регламентам. При этом, в названном судебном решении указано, что при изменении границ населенного пункта город Екатеринбург путем внесения изменений в Генеральный план городского округа Екатеринбург и включения спорного земельного участка в черту города Екатеринбурга не были внесены изменения в Правила землепользования и застройки и территориальная зона, в пределах которой расположен данный земельный участок, осталась прежней – СХ-1. Кроме того, земельный участок с кадастровым номером <№> частично находится в функциональной зоне «Зона транспортной инфраструктуры», что противоречит действующему законодательству, не предусматривающему возможности одновременного нахождения земельного участка в границах двух и более территориальных зон. Поскольку имеющиеся вид разрешенного использования земельного участка и категория земель не соответствуют территориальной зоне, а частичное расположение в нескольких зонах противоречит закону, в связи с чем оспариваемое решение нарушает права собственника пользоваться имуществом по целевому назначению, создает препятствия при возведении и регистрации строений.

Решением Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 1 декабря 2025 года административное исковое заявление ФИО1 оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с указанным судебным актом, административный истец ФИО1 подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить. В обоснование доводов жалобы указывает, что судом первой инстанции необоснованно не принято во внимание вступившее в законную силу решение Чкаловского районного суда города Екатеринбурга от 17 июня 2019 года по гражданскому делу № 2-2970/2019, которым установлено функциональное использование земельного участка для личного подсобного хозяйства. Однако территориальная зона СХ-1 определяет правовой режим для земель сельхозназначения, используемых в промышленных масштабах, что не соответствует цели и функции использования земельного участка, принадлежащего административному истцу. Считает, что вывод суда о нахождении земельного участка в одной территориальной зоне не обоснован, поскольку в отношении земельного участка установлены разные функциональные зоны, не позволяющие установить тождественные для функциональных зон территориальные зоны. Кроме того, полагает неверным вывод суда о пропуске срока для обращения в суд, поскольку с февраля 2025 года предпринимались меры по обжалованию решения органа местного самоуправления во внесудебном порядке. Также считает, что нарушение срока вынесения оспариваемого постановления свидетельствует о его незаконности.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Гонта А.В. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика администрации – ФИО3 в заседании суда апелляционной инстанции просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены заблаговременно, надлежащим образом, заказной почтовой корреспонденцией и электронной почтой, в том числе посредством публикации информации на официальном интернет-сайте Свердловского областного суда.

Учитывая изложенное, руководствуясь положениями части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Градостроительное зонирование и планировка территории, являясь частями процесса по развитию территории, одновременно выступают одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Задача органов местного самоуправления муниципальных образований при этом заключается в обеспечении справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действующей в период спорных правоотношений), пункту 2 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отображающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципального округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного Кодекса, с учетом особенностей, установленных этой статьей.

В соответствии с пунктами 1, 2 части 2 указанной статьи основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, в том числе являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану муниципального округа, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; а также поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Пункт 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает право физических или юридических лиц обратиться с предложением о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения таких правил земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Таким образом, в соответствии с пунктом 2 части 2, пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования могут быть внесены по инициативе заинтересованных физических лиц или юридических лиц в порядке, предусмотренном статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <№>, площадью 820 кв.м, расположенного по адресу: <адрес> (далее – спорный земельный участок), на котором находятся принадлежащие истцу объекты недвижимости с кадастровыми номерами: <№> (жилой дом) и <№> (баня).

Согласно сведениям ЕГРН указанный земельный участок отнесен к категории земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под личное подсобное хозяйство (л.д. 41-44 том 1).

Согласно выкопировке из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденных постановлением администрации города Екатеринбурга от 10 июня 2022 года № 1597 (далее – Правила землепользования и застройки) спорный земельный участок расположен в территориальной зоне СХ-1 – зона сельскохозяйственного использования (л.д. 233 том 1).

Как следует из выкопировки Генерального плана развития городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2045 года, утвержденный Приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 5 июня 2023 года № 335-П (далее - Генеральный план муниципального образования «город Екатеринбург»), указанный земельный участок расположен в двух функциональных зонах: «зона транспортной инфраструктуры», «иные зоны сельскохозяйственного назначения (для ведения личного подсобного хозяйства)» (л.д. 95).

16 января 2025 года ФИО1 обратилась в администрацию по внесению изменений в Правила землепользования и застройки с предложением об изменении территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером: <№> с зоны СХ-1 (зона сельскохозяйственного использования) на зону СХ-4 (зона личного подсобного хозяйства), указав в заявлении, что расположение земельного участка в территориальной зоне СХ-1 препятствует его использованию в соответствии с установленным видом разрешенного использования – под личное подсобное хозяйство (л.д. 147-167 том 1).

7 февраля 2025 года на заседании Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки (далее – Комиссия) рассмотрено предложение ФИО1 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, по результатам которого предложение об изменении границ территориальной зоны СХ-1 (зона сельскохозяйственного использования) на СХ-4 (зона личного подсобного хозяйства) в отношении земельного участка с кадастровым номером: <№> рекомендовано отклонить, в связи с несоответствием требованиям пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившимся в противоречии предлагаемого территориального зонирования установленному пунктом 2.1 части 2 Положения о территориальном планировании Генерального плана функциональному зонированию, поскольку рассматриваемый земельный участок частично расположен в функциональной зоне «Зона транспортной инфраструктуры», в границах которой не допускается установление территориальной зоны личного подсобного хозяйства (л.д. 175-189 том 1).

Заключением комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки от 18 февраля 2025 года рекомендовано отклонить предложение ФИО1 о внесении изменений в связи с его несоответствием требованиям пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившимся в противоречии предлагаемого территориального зонирования установленному пунктом 2.1 части 2 Положения о территориальном планировании Генерального плана функциональному зонированию, поскольку рассматриваемый земельный участок частично расположен в функциональной зоне «Зона транспортной инфраструктуры», в границах которой не допускается установление территориальной зоны личного подсобного хозяйства (л.д. 190-199 том 1).

Указанное заключение комиссии направлено в адрес Главы города Екатеринбурга 18 февраля 2025 года.

10 февраля 2025 года администрацией в адрес ФИО1 направлено письмо о принятом Комиссией решении от 7 февраля 2025 года, которым рекомендовано отклонить предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки (л.д. 66, 75-77 том 1).

Постановлением главы города Екатеринбурга от 8 апреля 2025 года № 713 отклонено предложение ФИО1 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» с учетом рекомендаций, указанным в заключении комиссии от 18 февраля 2025 года (л.д. 200 том 1).

Разрешая настоящий спор, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о законности оспариваемого решения, поскольку процедура рассмотрения предложения административного истца ФИО1 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, административным ответчиком соблюдена, постановление принято уполномоченным лицом в пределах предоставленной компетенции в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом, суд первой инстанции правильно указал, что несогласие административного истца с решением администрации по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции органа местного самоуправления, не свидетельствует о его незаконности.

Возложение судом на администрацию обязанности по внесению конкретных изменений в Правила землепользования и застройки повлечет нарушение публичных прав органа местного самоуправления по решению вопроса, относящегося сугубо к его компетенции, что само по себе, исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, является недопустимым.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований административного истца, поскольку отсутствует необходимая совокупность условий, установленных частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает у судебной коллегии сомнений.

Вместе с тем, с доводами апелляционной жалобы административного истца судебная коллегия согласиться не может, поскольку они не содержат правовых оснований для отмены решения суда.

Исходя из положений части 3 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа, как документ территориального планирования, является обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

Пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязывает устанавливать границы территориальных зон в правилах землепользования и застройки с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального округа, городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

В соответствии с Генеральным планом развития муниципального образования «город Екатеринбург» земельный участок с кадастровым номером <№> частично отнесен к функциональной зоне «Зона транспортной инфраструктуры», предназначенной для размещения и функционирования сооружений и коммуникаций внешнего и внутреннего, общественного и личного транспорта, а также улично-дорожной сети и территорий рекреационного назначения. Допускается размещение объектов коммунально-бытового назначения и объектов инженерной инфраструктуры (пункт 2.1 раздела 2 параметры функциональных зон Генерального плана).

Пунктом 4 статьи 36 Правил землепользования и застройки установлен градостроительный регламент территориальной зоны личного подсобного хозяйства СХ-4, согласно которому основной целью ведения личного подсобного хозяйства является удовлетворение личных потребностей гражданина и членов его семьи, совместно с ним проживающих и (или) осуществляющих ведение личного подсобного хозяйства на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства, путем производства и переработки сельскохозяйственной продукции.

Этой же статьей установлены следующие основные виды разрешенного использования земельных участков, которые допускается устанавливать в пределах границ указанной территориальной зоны СХ-4: для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок); коммунальное обслуживание; благоустройство территории. При этом, вспомогательные и условно разрешенные виды использования не предусмотрены.

Поскольку установление в отношении земельного участка с кадастровым номером: <№> испрашиваемой территориальной зоны СХ-4 не соответствует существующей функциональной зоне «Зона транспортной инфраструктуры», определенной Генеральным планом развития муниципального образования «город Екатеринбург», в связи с чем оспариваемое постановление не противоречит действующему законодательству.

Вопреки доводам апелляционной жалобы земельный участок с кадастровым номером: <№> расположен в одной территориальной зоне СХ-1, а нахождение этого участка в двух функциональных зонах не противоречит действующему законодательству.

Ссылка административного истца на решение Чкаловского районного суда города Екатеринбурга от 17 июня 2019 года, которым установлено функциональное использование земельного участка для личного подсобного хозяйства, не свидетельствует о незаконности оспариваемого постановления по указанным выше основаниям. При этом, административный истец не лишен возможности оспаривания документов территориального планирования, в том числе указанного Генерального плана, в соответствии с требованиями процессуального законодательства в судебном порядке.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что административным истцом не приведено обоснованных доводов и не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов в результате принятия оспариваемого постановления.

Согласно пункту 1.2 статьи 36 Правил землепользования и застройки в территориальной зоне СХ-1 допускается установление условно-разрешенного вида использования земельного участка – для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок). Указанный вид разрешенного использования допускает размещение жилого дома, а также гаража и иных вспомогательных сооружений (пункт 2.2 Приказа Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков»).

Согласно выписке из ЕГРН спорный земельный участок с кадастровым номером <№> имеет вид разрешенного использования - под личное подсобное хозяйство, в связи с чем каких-либо препятствий для возведения жилого дома, вспомогательных строений на этом участке не имеется.

Вопреки доводам апелляционной жалобы решение об отклонении поступившего предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки принято с соблюдением установленного законом порядка, является мотивированным, в ответе имелось указание на рекомендации, содержащиеся в заключении комиссии, в качестве причины отказа указаны те же обстоятельства.

Нарушение срока принятия оспариваемого постановления вопреки позиции административного истца не свидетельствует о его незаконности.

Ошибочный вывод в решении суда о наличии дополнительного основания для отказа в удовлетворении административного иска в связи с пропуском административным истцом срока на обращение в суд и отсутствием уважительных причин для его восстановления, не влечет отмену правильного по существу решения суда.

Так, оспариваемое постановление получено административным истцом 22 апреля 2025 года, настоящее административное исковое заявление направлено в суд почтовой связью 22 августа 2025 года, то есть с пропуском установленного законом трехмесячного срока для обращения в суд (л.д. 97 том 1).

Вместе с тем, с учетом незначительного пропуска срока для обращения в суд, факта обращения с жалобой в прокуратуру 5 мая 2025 года, судебная коллегия признает изложенные обстоятельства уважительными причинами пропуска срока с настоящим административным иском и приходит к выводу о наличии оснований для его восстановления.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судом первой инстанции не было допущено нарушение норм процессуального права, которое привело к принятию неправильного решения.

Апелляционная жалоба административного истца не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены решения суда, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 1 декабря 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ФИО1 – без удовлетворения.

Решение суда первой инстанции и апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий К.А. Федин

Судьи Л.Ю. Курищева

И.В. Антропов