Апелляционное определение № 33АПА-210/2026 33АПА-3955/2025 от 14 января 2026 г.

УИД 28RS0004-01-2025-014712-09 Дело № 33АПа-210/2026 (33АПа-3955/2025)Докладчик Крамаренко Е.В.

Судья первой инстанцииАстафьева Т.С.


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

« 15 » января 2026 года

город Благовещенск

Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда в составе:

председательствующего Сидельниковой И.А.,

судей коллегии Коршуновой Т.А., Крамаренко Е.В.,

при секретаре Кузьминой Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации города Благовещенска о признании незаконным решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельного участка

по апелляционной жалобе администрации города Благовещенска на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 21 октября 2025 года.

Заслушав дело по докладу судьи Крамаренко Е.В., выслушав пояснения представителя административного ответчика администрации города Благовещенска ФИО2, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение администрации города Благовещенка Амурской области от 17 сентября 2025 года № 5579/16 об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером <номер> согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории; возложить на администрацию города Благовещенка Амурской области обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 16 сентября 2025 года № 7908з о перераспределении земельного участка с кадастровым номером <номер> согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории. В обоснование заявленных требований указал, что 16 сентября 2025 года он обратился в администрацию города Благовещенка с заявлением № 7908з о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером <номер>. Решением от 17 сентября 2025 года № 5579/16 в предоставлении услуги ему было отказано в соответствии со статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку испрашиваемый земельный участок относится к зоне с особыми условиями пользования территорий – зона затопления территории <адрес>, затапливаемый водами р. Зея и р. Амур при половодьях и паводках 1% обеспеченности. Считает данный отказ необоснованным и незаконным, так как доказательств установления границ указанной зоны в соответствии с действующим законодательством, а также того, что испрашиваемый земельный участок входит в эти границы, не представлено. Само по себе нахождение земельного участка в данной зоне не может являться основанием для отказа в перераспределении земельного участка.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 21 октября 2025 года требования ФИО1 удовлетворены. Признано незаконным решение администрации города Благовещенка Амурской области от 17 сентября 2025 года № 5579/16 об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером <номер>, находящегося в собственности ФИО1, и земель, находящихся в государственной собственности, согласно прилагаемой схеме, для ведения садоводства. На администрацию города Благовещенка Амурской области возложена обязанность в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть заявление ФИО3 от 16 сентября 2025 года № 7908з.

В апелляционной жалобе административный ответчик администрация города Благовещенка просит отменить решение суда, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, указав, что ни судом, ни административным истцом не опровергнуты сведения о том, что рассматриваемый земельный участок расположен в зоне затопления (1% обеспеченности). В соответствии с прилагаемой схемой образуемый земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утвержденным постановлением администрации города Благовещенска от 30 января 2025 года № 479 (далее – Правила), расположен в территориальной зоне ведения садоводства и огородничества (СХ-2), предназначенной и для размещения садовых участков. Однако согласно статье 29 Правил образование земельных участков с видом разрешенного использования – для ведения садоводства не допускается на территориях, попадающих в границы зон затопления (1% обеспеченности). Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости образуемый земельный участок находится в зоне с особыми условиями использования территории – затопления территории <адрес>, затапливаемой водами р. Зея и р. Амур при половодьях и паводках 1 % обеспеченности (реестровый номер <номер>). Таким образом, представленная схема не соответствует требованиям, указанным в статьях 11.9, 11.10 ЗК РФ. Поскольку администрацией города Благовещенска было установлено отсутствие правовых оснований в утверждении схемы земельного участка и для ведения садоводства, обжалуемое решение об отказе является правомерным.

Письменных возражений на апелляционную жалобу от лиц, участвующих в деле, не поступило.

В судебном заседании представитель администрации города Благовещенска ФИО2 доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить, вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Иные лица, участвующее в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. При таких обстоятельствах, в соответствии со статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) административное дело по апелляционной жалобе рассмотрено судебной коллегией в их отсутствие.

Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта на основании статьи 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее – орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (часть 2 статьи 62, часть 11 статьи 226 КАС РФ).

Как следует из материалов дела, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером 28:01:110221:78, площадью 1 254 кв.м, категории земель – земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования – для ведения садоводства, расположенного по адресу: <адрес>.

16 сентября 2025 года представитель ФИО1 обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением (вх. 7908з) о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и принадлежащего ему земельного участка.

Решением администрации города Благовещенска от 17 сентября 2025 года № 5579/16 в перераспределении земельного участка административному истцу отказано со ссылкой на пункт 2.16.13 административного регламента «Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности» на территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 14 июля 2022 года № 3649, в связи с несоответствием представленной схемы требованиям к образуемым земельным участкам, указанным в статьях 11.9, 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку образуемый земельный участок находится в территориальной зоне ведения садоводства и огородничества (СХ-2), предназначенной для размещения садовых участков, а также в зоне с особыми условиями использования территории – зоне затопления территории <адрес>, затапливаемой водами р. Зея и р. Амур при половодьях и паводках 1% обеспеченности (реестровый номер <номер>), при этом в соответствии со статьей 29 Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Благовещенска, утвержденных постановлением администрации города Благовещенска от 30 октября 2025 года № 479, образование земельных участков с видом разрешенного использования – для ведения садоводства не допускается на территориях, попадающих в границы зон затопления (1% обеспеченности).

Полагая данное решение незаконным и нарушающим его законные интересы, ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, верно применив нормы материального права, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение административного ответчика не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку сам по себе факт расположения испрашиваемого ФИО1 земельного участка в зоне затопления территории <адрес>, затапливаемой водами р. Зея и р. Амур при половодьях и паводках 1 % обеспеченности, не является основанием для отказа в его предоставлении (путем перераспределения) в заявленных административным истцом целях – для ведения садоводства. В границах данной зоны с особыми условиями использования территории ограничения использования земельных участков для осуществления садоводства не установлены.

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции соглашается ввиду того, что они мотивированны, соответствуют установленным обстоятельствам дела, основаны на правильном применении и толковании норм материального права и исследованных судом доказательствах и фактически установленных обстоятельствах.

Из содержания пункта 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) следует, что перераспределение является одной из форм образования земельных участков.

Согласно пункту 3 статьи 11.7 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности (далее – перераспределение земельных участков), осуществляется в случаях и порядке, которые предусмотрены главой V.4 ЗК РФ.

Пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ установлены основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Так, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. При этом указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки (пункт 2 статьи 39.28 ЗК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.

Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован статьей 39.29 ЗК РФ, в соответствии с пунктом 8 которой уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю (подпункт 1); направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (подпункт 2); принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 данной статьи (подпункт 3).

Из системного анализа приведенных норм следует, что для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 ЗК РФ.

Возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учетом требований, изложенных в статье 11.9 ЗК РФ, в иных правовых актах, включая документы территориального планирования, правила землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее – ГрК РФ).

Согласно подпункту 12 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если приложенная к заявлению о перераспределении земельных участков схема расположения земельного участка разработана с нарушением требований к образуемым земельным участкам или не соответствует утвержденным проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории.

Аналогичные положения содержатся в пункте 2.16.13 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности» на территории муниципального образования города Благовещенска Амурской области, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 14 июля 2022 года № 3649, согласно которому основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам.

Пунктом 6 статьи 11.9 ЗК РФ установлено, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется в том числе с учетом правил землепользования и застройки, наличия зон с особыми условиями использования территорий.

При этом в силу пункта 10 статьи 39.29 ЗК РФ в решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.

Отказывая ФИО1 в утверждении схемы, подготовленной с целью заключения соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером <номер> и земель неразграниченной государственной собственности, администрация города Благовещенска исходила из того, что образуемый земельный участок находится в зоне с особыми условиями использования территории – зоне затопления (реестровый номер <номер>), в которой не допускается образование земельных участков для ведения садоводства.

Согласно выкопировке из карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утвержденных постановлением администрации города Благовещенска от 30 января 2025 года № 479, выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером <номер>, а также запрашиваемые административным истцом к перераспределению земли неразграниченной государственной собственности расположены в территориальной зоне ведения садоводства и огородничества (СХ-2), в границах зоны затопления территории <адрес>, затапливаемой водами р. Зея и р. Амур при половодьях и паводках 1% обеспеченности.

Сведения об указанной зоне затопления внесены в Единый государственный реестр недвижимости 6 октября 2022 года, реестровый (учетный) номер <номер>

В силу статьи 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ, федеральными законами. К числу таких ограничений относятся ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий. Данные ограничения устанавливаются в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с названным Кодексом.

Согласно пункту 2 статьи 104 ЗК РФ в целях, предусмотренных пунктом 1 указанной статьи, в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся зоны затопления, подтопления (подпункт 17 статьи 105 ЗК РФ, пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с пунктами 1, 3, 24 статьи 106 ЗК РФ Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия), в котором должны быть определены, в том числе порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования указанных зон; исчерпывающий перечень объектов, территорий, в связи с размещением которых или в целях защиты и сохранения которых устанавливается зона с особыми условиями использования территории, или критерии таких объектов, виды территорий; перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон, за исключением случаев, если перечень этих ограничений установлен федеральным законом.

При определении перечня ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах зоны с особыми условиями использования территории, должен устанавливаться исчерпывающий перечень видов деятельности, осуществление которых допускается и (или) запрещается в границах указанной зоны.

Зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Пунктом 1 статьи 107 ЗК РФ установлено, что со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 данной статьи и Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360 утверждено Положение о зонах затопления, подтопления, которое устанавливает порядок установления, изменения и прекращения существования зон затопления, подтопления.

В соответствии с пунктами 3, 5 указанного Положения зоны затопления, подтопления устанавливаются, изменяются, прекращают свое существование решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов) на основании предложений исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Зоны затопления, подтопления считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зонах затопления, подтопления, соответствующих изменений в сведения о таких зонах в ЕГРН.

Перечень ограничений использования земельных участков, расположенных в зонах затопления и подтопления, установлен в частью 3 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ), согласно которой в границах зон затопления, подтопления запрещаются: строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод; использование сточных вод в целях повышения почвенного плодородия; размещение кладбищ, объектов уничтожения биологических отходов, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих веществ, пунктов хранения и захоронения радиоактивных отходов; осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами.

Запрет на использование земельных участков, расположенных в границах зон затопления, подтопления, для ведения садоводства часть 3 статьи 67.1 ВК РФ не содержит.

Таким образом, действующее земельное законодательство не запрещает предоставлять гражданам (в том числе путем перераспределения) для ведения садоводства земельные участки, которые находятся в границах зоны затопления, подтопления. Такие земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте.

В то же время на стадии решения вопроса об образовании земельного участка путем перераспределения земель вопросы, связанные с обеспечением инженерной защиты от затопления и подтопления объектов, возведение которых возможно в будущем на таких земельных участках, решаться не могут.

В соответствии с пунктом 18 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360, границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Вместе с тем органы местного самоуправления не наделены правом определять дополнительные к установленным в статье 67.1 ВК РФ ограничения использования земельных участков, расположенных в зонах затопления и подтопления.

При таких обстоятельствах ссылка администрации города Благовещенска в оспариваемом решении на статью 29 Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утвержденных постановлением администрации города Благовещенска от 30 января 2025 года № 479, не может быть признана обоснованной.

Согласно выписке из ЕГРН содержание ограничений зоны с особыми условиями использования территории – зоны затопления с реестровом номером <номер> не содержит запрета на образование земельных участков для ведения садоводства.

Иных оснований для отказа в перераспределении земельного участка оспариваемое решение администрации города Благовещенска не содержит.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности решения администрации города Благовещенска от 17 сентября 2025 года № 5579/16 и возложил на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела.

Существенных нарушений норм материального права, а также требований процессуального законодательства, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от 21 октября 2025 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации города Благовещенска – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и в течение шести месяцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090, <...>) через суд первой инстанции, то есть через Благовещенский городской суд Амурской области.

Председательствующий

Судьи коллегии