Решение № 2А-418/2020 2А-418/2020~М-332/2020 М-332/2020 от 14 октября 2020 г. по делу № 2А-418/2020

№ Дело №


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

<адрес> ДД.ММ.ГГГГ

<адрес> городской суд <адрес> в составе председательствующего судьи Удюковой И.В.,

при секретаре ФИО1,

с участием помощника прокурора ФИО2, представителя административного ответчика администрации муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> - ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <адрес> городского прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> о признании незаконным бездействия, об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела,

УСТАНОВИЛ:

<адрес> городской прокурор <адрес> (далее - Прокурор) в интересах неопределенного круга лиц обратился в <адрес> городской суд <адрес> с исковым заявлением к администрации муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> (далее - Администрация), в котором, с учетом уточнений (л.д.91), просил признать незаконным бездействие Администрации, выразившееся в несоздании специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования Ганьковское сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес>, обязать Администрацию не позднее одного года со дня вступления решения суда в законную силу создать специализированную службу по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес>.

В обоснование исковых требований Прокурор указал, что в ходе проверки соблюдения требований законодательства об оказании ритуальных услуг установлено, что на территории <адрес> сельского поселения <адрес> муниципального района <адрес> расположено два общественных кладбища вне границ населенного пункта. Специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, порядок ее деятельности не установлен.

В письменных возражениях представитель административного ответчика просит в удовлетворении административного иска Прокурора отказать.

Ответчик указывает на то, что ДД.ММ.ГГГГ решением совета депутатов <адрес> сельского поселения № утвержден Порядок оказания ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории МО <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес>, согласно которому оказание гарантированного перечня слуг по погребению отнесено к полномочиям Администрации.

В целях исполнения возложенных советом депутатов <адрес> сельского поселения полномочий по вопросам похоронного дела, Администрация ДД.ММ.ГГГГ постановлением №-а утвердила административный Регламент предоставления муниципальной услуги «Организация ритуальных услуг», согласно которому органом, предоставляющим муниципальную услугу, является администрация <адрес> сельского поселения, определен перечень ритуальных услуг, который соответствует положениям Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Таким образом, Администрация выполняет функции по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальных услуг и фактически является организацией, наделенной советом депутатов <адрес> сельского поселения статусом специализированной службы по похоронному делу, а значит бездействия не допущено, поскольку специализированная служба фактически создана на территории <адрес> сельского поселения.

Протокольным определением от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен совет депутатов МО <адрес> сельское поселение МО <адрес> муниципальный район <адрес> (л.д.132-133).

В судебном заседании Прокурор в лице помощника прокурора ФИО4 исковые требования поддержал, ссылаясь на обстоятельства указанные в административном исковом заявлении, а также в дополнительных пояснениях по иску (л.д.94-99).

Представитель административного ответчика ФИО3 исковые требования не признала по доводам, изложенным в возражениях (л.д.22-25) и в дополнительных возражениях на иск (л.д.106-112).

Представитель заинтересованного лица совета депутатов МО <адрес> сельское поселение МО <адрес> муниципальный район <адрес> в судебное заседание не явился, извещен о времени рассмотрения дела.

Суд счел возможным рассмотрение дела в отсутствие заинтересованного лица.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, городской прокуратурой на основании задания прокуратуры <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № проведена проверка соблюдения требований законодательства о погребении и похоронном деле. Проверкой установлено, что на территории <адрес> сельского поселения <адрес> муниципального района <адрес> расположено два общественных кладбища вне границ населенного пункта. Специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана, порядок ее деятельности не установлен.

Городской прокуратурой ДД.ММ.ГГГГ в адрес и.о. главы администрации муниципального образования <адрес> сельское поселение вынесено представление № с требованием устранения выявленных нарушений законодательства в части создания на территории поселения специализированной службы по вопросам похоронного дела (л.д.8-9).

Согласно ответу главы администрации МО <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № специализированная служба по вопросам похоронного дела до настоящего времени на территории Ганьковского сельского поселения не создана (л.д.10,11).

Аналогичный ответ прокурору дан Администрацией и ДД.ММ.ГГГГ (л.д.12,13).

Согласно п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В силу п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения сельского поселения.

В силу ч.1 ст.18 Федерального закона № 8-ФЗ от 12.01.1996 «О погребении и похоронном деле» общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Обращение прокурора с настоящим иском в суд обусловлено отсутствием на территории Ганьковского сельского поселения специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Возражения на иск ответчика (Администрации) сводятся к тому, что Администрацией предприняты меры по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела – в связи с утвержденным советом депутатов порядком оказания ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории МО Ганьковское сельское поселение, утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Организация ритуальных услуг».

При этом, поскольку Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» понятие специализированной службы не раскрыто, правовой статус и организационно-правовая форма не определены, постольку возложение на Администрацию полномочий по оказанию гарантированного перечня слуг по погребению не противоречит законодательству в этой сфере. Органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов. Кроме того, организация МУП по инициативе ответчика также невозможна, поскольку решение о его создании принимает не Администрация, а совет депутатов в соответствии с Порядком создания муниципального унитарного предприятия, утвержденным решением совета депутатов МО <адрес> сельское поселение № от ДД.ММ.ГГГГ (л.д.124-128).

Из материалов дела следует, что решением совета депутатов МО <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № утвержден порядок оказания ритуальных услуг и содержания общественных кладбищ на территории муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района (далее - Порядок) (л.д.65,66-80).

В соответствии с п. 4.1 Порядка оказания ритуальных услуг гарантированный перечень услуг по погребению и стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяются в соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ.

В силу п. 15.1 к полномочиям администрации поселения по вопросам похоронного дела относятся: 15.1.1 заключение договоров со Специализированной службой по похоронному делу для оказания услуг, связанных с погребением, в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению; 15.1.2 оказание гарантированного перечня услуг по погребению в соответствии с п. 5 Порядка оказания ритуальных услуг по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего; 15.1.3 оказание услуг по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего в соответствии с п. 5 Правил оказания ритуальных услуг.

Постановлением администрации МО Ганьковское сельское поселение Тихвинского муниципального района <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-а утвержден административный регламент администрации муниципального образования Ганьковское сельское поселение Тихвинского муниципального района <адрес> по предоставлению муниципальной услуги «Организация ритуальных услуг» (далее – Регламент) (л.д.26,27-45).

Согласно п. 2.1. Регламента при предоставлении муниципальной услуги осуществляется взаимодействие с организациями, оказывающими ритуальные услуги. Ритуальные услуги включают в себя: прием заказа и заключение договора на организацию похорон; оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставку похоронных принадлежностей по месту нахождения умерших, транспортировку тела (останков) умершего на кладбище; погребение и перезахоронение; транспортировку тел умерших граждан для судебно-медицинских исследований в морг; содержание мест захоронения. Предоставление муниципальной услуги «Организация ритуальных услуг» осуществляется администрацией муниципального образования Ганьковское сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> (п.2.2).

В соответствии с п. 4.1 Регламента предоставление муниципальной услуги включает в себя следующие административные процедуры: прием и регистрация письменного заявления от заявителя на оказание комплекса гарантированного перечня услуг по погребению с соответствующими документами; правовая экспертиза документов, установление оснований для выдачи или отказав в предоставлении муниципальной услуги; выдача удостоверения о захоронении, выдача справок и произведенных захоронениях или об их отсутствии, содержание мест под захоронение.

Постановлением администрации МО <адрес> сельское поселение №-а от ДД.ММ.ГГГГ утверждена стоимость гарантированных услуг по погребению на территории МО <адрес> сельское поселение (л.д.113-115).

Разрешая исковые требования прокурора, суд находит их обоснованными, поскольку из материалов дела следует, что до настоящего времени на территории МО <адрес> сельское поселение МО <адрес> муниципальный район <адрес> не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Институт специализированных служб, введенный Федеральным законом «О погребении и похоронном деле», Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996г. № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета.

В силу ч.1 и ч.8 ст.37 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 13 ст.6 Устава МО <адрес> сельское поселение в ред. от ДД.ММ.ГГГГ (л.д.48,56,64), вопросы местного значения муниципального образования в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к компетенции администрации.

Согласно ст. 25 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления (ч.2 ст.29 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Частью 1 статьи 9 названного Федерального закона установлен следующий гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам (супругу, близким родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего) на безвозмездной основе: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Услуги по погребению, указанные в части 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (ч.2 ст.9 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Стоимость услуг, предоставляемых, согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств соответствующих бюджетов. умершего (п. 3 ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (п. 4 ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Согласно ст.12 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ (ч.2 ст.12 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, включают: оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (ч.3 ст.12 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Стоимость указанных услуг определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст.26 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии со статьями 9, 10, 11 настоящего Федерального закона.

В силу п. 2 Указа Президента РФ от 29 июня 1996 г. № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», органам местного самоуправления предписано выделять специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимые средства для оказания на безвозмездной основе услуг, предусмотренных положениями ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», устанавливающей гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Таким образом, в силу положений вышеприведенных статей 9, 25, 29 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», именно органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Указанный Федеральный закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, в последнем случае родственники могут получать ритуальные услуги у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Отсутствие на территории <адрес> сельского поселения специализированной службы по вопросам похоронного дела грубо нарушает права граждан, проживающих на указанной территории, на получение гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе.

Однако до настоящего времени специализированная служба на территории <адрес> сельского поселения не создана, обязанность по организации ритуальных услуг в части предоставления гарантированного перечня, предусмотренного ст.9 ФЗ № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», администрацией МО <адрес> сельское поселение не исполняется.

При этом довод представителя ответчика о том, что на территории <адрес> сельского поселения создана специализированная служба путем регламентации порядка действий Администрации в случае обращения граждан за получением безвозмездной ритуальной услуги, возложения на Администрацию статуса специализированной службы, что не противоречит законодательству в этой сфере, с учетом того, что федеральный закон о похоронном деле не раскрывает понятие специализированной службы, судом отклоняется.

Действительно, Федеральный закон № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, однако такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших».

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014 также определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Согласно пункту 5.1.4 данного национального стандарта, обязательными условиями для оказания ритуальных услуг являются, среди прочих, наличие договора на организацию и проведение похорон в соответствии с волеизъявлением умершего (или родных и близких), заключенного между организацией, работающей в области похоронного дела, и потребителем, оформленного в месте, предпочтительном для потребителя; предоставление достоверной информации о порядке организации похоронного дела и предоставления ритуальных услуг, обеспечение свободы выбора услуг потребителем; соблюдение сроков оказания услуг в соответствии с договором.

Пунктом 5.1.5 этого же стандарта также предусмотрено, что услуги по организации и проведению похорон следует предоставлять на основании договора с потребителем услуг, включая спецификацию услуг и продукции в соответствии с требованиями потребителя.

Федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», но не предоставил органу местного самоуправления самостоятельно оказывать такие услуги.

Иными словами, на орган местного самоуправления законодателем возложена обязанность по организации в муниципальном районе специализированной службы, а не непосредственное исполнение гарантированного перечня услуг по погребению.

При этом часть 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

Из приведенных правовых норм следует, что возложение на администрацию МО Ганьковское сельское поселение функции по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела невозможно, поскольку приведет к совмещению функции органа местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта, что недопустимо.

Более того, данное совмещение и не предусмотрено муниципальными правовыми актами Ганьковского сельского поселения.

Так, пунктом 2.1. Регламента, утвержденного постановлением Администрации, установлено, что муниципальная услуга «Организация ритуальных услуг» осуществляется путем взаимодействия с организациями, оказывающими ритуальные услуги (л.д.28), а пунктом 15.1.1 Порядка оказания ритуальных услуг, утвержденных советом депутатов МО <адрес> сельское поселение, установлено, что к полномочиям администрации поселения по вопросам похоронного дела относится заключение договоров со специализированной службой по похоронному делу для оказания услуг, связанных с погребением, в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, а в пункте 1.2 Порядка раскрыто понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела – это организация, созданная в целях осуществления погребения умерших и оказания услуг по погребению (л.д.77).

В этой связи довод заинтересованного лица – совета депутатов МО <адрес> сельское поселение о том, что решением совета депутатов № от ДД.ММ.ГГГГ «Об утверждении порядка оказания ритуальных услуг» (Порядок) (л.д.65), в котором пунктами 15.1.2. и 15.1.3 администрация наделена статусом специализированной службы (л.д.131), а значит, обеспечено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению, также отклоняется судом, поскольку названным решением совета депутатов и Порядком (в пунктах 15.1.2. и 15.1.3) такого наделения не произошло, поскольку в совокупности с пунктом 4.2, 5.1. Порядка, возмещение стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, осуществляется только Специализированной службе, возможность заключения Администрацией договоров с которой предусмотрено п. 15.1.1 Порядка.

Доводы Администрации о том (л.д.108-109), что возложение настоящим иском на Администрацию обязанности по созданию специализированной службы в виде создания муниципального предприятия или учреждения, с учетом того, что к компетенции Администрации относится только создание учреждения (л.д.116-127), тем самым будет предрешаться организационно-правовая форма такой специализированной службы, что лишает орган местного самоуправления права на самостоятельную реализацию вопросов местного значения, также отвергаются судом, поскольку прокурором не заявлено требование об обязании ответчика создать специализированную службу в определенных организационно-правовых формах.

Оценив все доказательства в их совокупности с точки зрения относимости, допустимости, достоверности и достаточности, суд находит заявленные прокурором исковые требования подлежащими удовлетворению, поскольку судом установлено отсутствие подобной специализированной службы на территории Ганьковского сельского поселения, что свидетельствует о нарушении требований упомянутого законодательства и необходимости удовлетворения заявленных прокурором исковых требований в полном объеме.

Рассматривая вопрос об установлении срока исполнения решения суда, с учетом отсутствия возражений ответчика относительно данного вопроса, суд приходит к выводу о том, что упомянутый в иске срок – один год с момента вступления решения суда будет достаточным и разумным для исполнения решения суда.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 187 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление <адрес> городского прокурора, поданное в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> о признании незаконным бездействия, об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела удовлетворить

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес>, выразившееся в несоздании специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес>.

Обязать администрацию муниципального образования <адрес> сельское поселение <адрес> муниципального района <адрес> не позднее одного года со дня вступления решения суда в законную силу создать специализированную службу по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования Ганьковское сельское поселение Тихвинского муниципального района <адрес>.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в <адрес> областной суд посредством подачи апелляционной жалобы через <адрес> городской суд <адрес>, прокурором в тот же срок и в том же порядком может быть подано апелляционное представление.

Судья И.В. Удюкова

Решение суда в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Судья И.В. Удюкова