Решение № 2А-73/2019 2А-73/2019~М-46/2019 М-46/2019 от 23 апреля 2019 г. по делу № 2А-73/2019

42RS0039-01-2019-000084-76

Дело № 2а-73/2019


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ижморский районный суд Кемеровской области

в составе председательствующего судьи Алтынбаевой Н.А.,

при секретаре Волошиной Т.В.,

с участием административного истца – прокурора Салашина С.А.

административного ответчика – главы Колыонского сельского поселения – ФИО1

представителя административного ответчика по доверенности от ДД.ММ.ГГГГ ФИО2

п.г.т. Ижморский 24 апреля 2019 г.

Рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Ижморского района к администрации Колыонского сельского поселения о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложении на административного ответчика обязанности совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Ижморского района Кемеровской области, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в Ижморский районный суд Кемеровской области с административным исковым заявлением к административному ответчику о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложении на административного ответчика обязанности совершить определенные действия. Требования мотивированы тем, что Прокуратурой района проведена проверка исполнения администрацией Колыонского сельского поселения федерального законодательства о погребении и похоронном деле.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно п.3 ст.1 Закона Кемеровской области от 17.11.2014 N 109-ОЗ (ред. от 02.05.2017) «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями» дополнительно к установленным частью 3 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2015 года за сельскими поселениями закрепляется следующий вопрос местного значения: организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Данный вопрос отнесен к компетенции органов местного самоуправления Уставом поселения.

В силу ст. 29 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Создание специализированных служб органами местного самоуправления предусмотрено также Указом Президента РФ от 29.06.1996 N 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших».

Ранее, в мае 2018 года, в адрес главы Колыонского сельского поселения прокурором района было внесено представление об устранении нарушений закона, в котором указывалось на неисполнении требований закона о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В своем ответе на представление администрация поселения указала, что меры по устранению нарушений будут приняты.

Однако до настоящего времени на территории муниципального образования Колыонское сельское поселение специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана.

Выявленные нарушения ограничивают права и гарантии неопределенного круга лиц на получение установленного законодательством перечня услуг по погребению.

Просит признать бездействие администрации Колыонского сельского поселения по неисполнению установленных законом полномочий по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, незаконным; обязать администрацию Колыонского сельского поселения: создать на территории муниципального образования Колыонское сельское поселение специализированную службу по вопросам похоронного дела; установить администрации Колыонского сельского поселения срок для выполнения обязанностей – в течение 1 года с момента вступления в законную силу решения суда.

Административный ответчик предоставил отзыв, в котором не согласен с административным иском. Указывает, что в настоящее время существует коллизия между нормами Федерального закона № 8-ФЗ и Федерального закона № 131 ФЗ, а так же ГК РФ. Не вполне ясно так же, является ли создание такой специализированной службы обязательным в каждом муниципальном образовании или осуществляется по мере необходимости на усмотрение органов местного самоуправления.

Используя понятие «специализированная служба по вопросам похоронного дела», Федеральный закон № 8-ФЗ не содержит ни определения данного понятия, ни характеристики правового статуса данной организации.

В то же время создание специализированных служб в виде бюджетных учреждений ставит муниципальные образования в невыгодное положение, делая такие службы заведомо нерентабельными. Так, по данным похозяйственного учета за последние три года на территории Колыонского сельского поселения умерло всего 73 человека: 2016 год – 21 человек; 2017 год – 25 человек; 2018 год -27 человек.

Доходная часть бюджета Колыонского сельского поселения более чем на 75 % состоит из межбюджетных трансферов, получаемых из бюджета Ижморского муниципального района на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Во-вторых, исключает возможность оказания такими специализированными службами иных ритуальных услуг помимо перечня гарантированных услуг, оказываемых при погребении, в то время как из положений Федерального закона № 8-ФЗ следует, что специализированные службы вправе оказывать любые, а не только бесплатные ритуальные услуги.

Возложение функций специализированных служб непосредственно на органы местного самоуправления противоречит Федеральному закону № 8-ФЗ, так как специализированная служба не относится к органам местного самоуправления, а создаётся ими.

В федеральном законе № 131-ФЗ так же отсутствует термин «служба». В связи с этим специализированная служба – это не вид организации, не определенная организационно-правовая форма юридического лица, а статус в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных услуг на погребение.

Согласно п. 5.13 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации (МДК 11-01.2002 № 01-НС-22/1) специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и её субъектов, а так же зарегистрированы в установленном порядке.

Кроме того, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых. Последнее же не подразумевает обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов местного самоуправления (их структурных подразделений), организаций, а так же по финансированию оказания ритуальных услуг из местного бюджета. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемым муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности. Решение данного вопроса местного значения подразумевает правовое регулирование правоотношений в сфере похоронного дела муниципальными нормативными правовыми актами (определение порядка деятельности общественных кладбищ, установление перечня, критериев качества и стоимости гарантированных услуг по погребению и так далее).

Согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону № 131-ФЗ, применяется Конституция РФ и Федеральный закон № 131-ФЗ.

Федеральный закон № 131-ФЗ организацию ритуальных услуг так же относит и к вопросам местного значения муниципального района (п. 17 ч. 1 ст. 15). В тексте Федерального закона № 8-ФЗ в отношении органов местного самоуправления не определяется вид муниципального образования. Поэтому вид муниципального образования определяется в зависимости от того, за каким муниципальным образованием закреплен тот или иной вопрос местного значения Федеральным законом № 131-ФЗ.

В силу того, что органы местного самоуправления муниципального образования реализуют вопросы местного значения в отношении всей территории муниципального района, не исключается возможность создания специализированной службы по вопросам похоронного дела на уровне муниципального района.

На территории Ижморского района действует ООО «Спец-услуги», ИП ФИО7 (пгт. Ижморский), осуществляющие, в том числе деятельность по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг. Жители Колыонского сельского поседения пользуются услугами ООО «Спец-услуги».

В судебном заседании прокурор Салашин С.А. поддержал административный иск по доводам в нем изложенным.

Административный ответчик ФИО1 исковые требования не признал, указав на нецелесообразность создания специализированной службы на территории поселения. Так же указал, что в двух селах на территории поселения проживают лица мусульманского вероисповедания, при захоронении которых не требуется специальных услуг – население самостоятельно обеспечивает создание могилы и обеспечивает все необходимое для проведения ритуала захоронения.

Представитель административного ответчика ФИО2 административный иск не признала по доводам, изложенным в отзыве, указав так же, что создание специализированной службы является государственным полномочием. Кроме того, считает, что законом не предусмотрен порядок финансирования деятельности специализированной службы.

Суд, заслушав административного истца, административного ответчика, представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Указом Президента РФ от 29.06.1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших") в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления (часть 2).

Статьей 9 названного Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ установлен следующий гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств соответствующих бюджетов.

Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет супруга, родственников и иных лиц, взявших на себя обязанности осуществить погребение умершего (п. 4 ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ).

Из смысла ст. 12 указанного Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ следует, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Таким образом, Федеральный закон от 12.01.1996 года N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет; в последнем случае родственники могут получать ритуальные услуги у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Из материалов дела усматривается, что Ижморской районной прокуратурой проведена проверка исполнения органами местного самоуправления Ижморского муниципального района требований федерального законодательства в сфере организации похоронного дела.

По результатам проверки прокурором Ижморского района установлено, что на территории Колыонского сельского поселения специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана. Главе администрации Колыонского сельского поселения внесено представление об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле от 16.05.2018 года.

Из ответа главы администрации Колыонского сельского поселения от 13.06.2018 на представление прокурора следует, что принимаются необходимые меры по устранению нарушений указанных в представлении.

В материалах дела представлено требование прокурора к главе администрации Колыонского сельского поселения от. 02.2019 о предоставлении не позднее 11.02.2019 информации о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории поселения и о том заложены ли денежные средства на создание специализированной службы в бюджет поселения на 2019 год.

Из ответа на требование в порядке ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 08.02.2019 № 7-1-231в-2017 администрация Колыонского сельского поселения сообщила, что специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории Колыонского сельского поселения не создана. Денежные средства на создание специализированной службы в бюджет поселения на 2019 год не заложены.

Согласно п. 16 ст. 4, п. 23 ст. 32 Устава муниципального образования Колыонского сельского поселения от 10.06.2016 № 22, к вопросам местного значения и полномочиям Колыонского сельского поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Из п. 3 ст. 6 Устава следует, что органы местного самоуправления Колыонского сельского поселения в целях решения вопросов местного значения обладают следующими полномочиями: по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В материалах дела административным ответчиком в обоснование своих возражений представлен договор от 01.03.2019, из которого следует, что ООО «Спец-услуги» обязалось на основании заявки заказчика - администрации Колыонского сельского поселения предоставляет услуги автотранспорта.

На запрос суда администрация Ижморского муниципального района сообщила, что согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в Российской Федерации», полномочия от сельских поселений по ритуальным услугам и созданию мест захоронений в администрацию Ижморского муниципального района не были переданы. Муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела не создана. Ритуальные услуги в Ижморском муниципальном районе оказывает ООО «Спец-услуги». Между органом местного самоуправления в лице Управления социальной защиты населения и ООО «Спец-услуги» ежегодно заключается договор на возмещение оказанных услуг.

На запрос суда Управление социальной защиты населения Ижморского муниципального района сообщило, что в связи с тем, что ООО «Спец-услуги» в 2019 году не производили захоронения, соответственно договор возмездного оказания услуг не заключался.

Между тем в силу п. 22 ст. 14 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Из анализа ст. 29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" усматривается, что специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке.

Как усматривается из доводов ответчика функциями специализированной службы по договору наделена коммерческая организация - ООО «Спец-услуги», но не организация, созданная органом местного самоуправления, как того требует действующее законодательство.

Положения представленного договора не содержат условий, гарантирующих оказание гражданам на безвозмездной основе услуг по погребению в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Между тем, в силу положений вышеприведенных статей 9, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ именно органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела в первую очередь осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению, и не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В ходе рассмотрения настоящего гражданского дела по существу ответчик не представил доказательств тому, что органом местного самоуправления поселения были предприняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, из материалов дела следует и ответчиком не опровергнуто отсутствие на территории Колыонского сельского поселения специализированной службы по вопросам похоронного дела.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что отсутствие специализированной службы, действующей на территории Колыонского сельского поселения Ижморского района Кемеровской области, нарушает права жителей этого поселения на выбор исполнителя ритуальных услуг, а так же выбор между погребением, включающим в себя гарантированный перечень бесплатных услуг, и погребением за счет собственных средств, с последующим получением социального пособия ввиду отсутствия конкуренции.

Обязанность организации таких служб органами местного самоуправления поселений предусматривается приведенными выше нормами.

Утверждение административного ответчика об отсутствии разграничения компетенции по созданию соответствующей службы между органами местного самоуправления разного уровня суд полагает ошибочным, противоречащим положениям закона, материалам дела, а именно уставу Колыонского сельского поселения, п.3 ст.1 Закона Кемеровской области от 17.11.2014 N 109-ОЗ «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями», ст. 29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Ссылка административного ответчика на отсутствие экономической целесообразности при одновременной малочисленности населения, а так же проживания населения мусульманского вероисповедания, не требующего необходимости данного вида услуг на территории поселения по созданию специализированной службы с учетом перечисленных выше правовых норм правового значения для рассматриваемого спора не имеет и само по себе не является основанием для освобождения ответчика от выполнения возложенных на него законом обязанностей.

Так же не имеют значение доводы административных ответчиков о том, что не ясен порядок финансирования, поскольку они противоречат доводам самих же ответчиков, которые указали на возмещение расходов Пенсионным фондом, Фондом социального страхования, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что соответствует действующему законодательству. В п. 5 Порядка возмещения стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению и выплаты социального пособия на погребение, утвержденного постановлением администрации Ижморского муниципального района от 29.05.2018 № 309-П в целях реализации постановления Коллегии администрации Кемеровской области от 11.05.2018 № 171 «О внесении изменений в некоторые постановления Коллегии администрации Кемеровской области», руководствуясь федеральными законами от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», указано, что финансирование связанное с возмещением расходов, понесенных специализированной службой в связи с оказанием услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению и выплатой социального пособия на погребение, осуществляется за счет средств областного бюджета с учетом расходов на доставку. Порядок создание и формирование средств, за счет которых осуществляет деятельность созданное юридическое лицо регулируется действующим гражданским законодательством.

Доводы административного ответчика о том, что законом не закреплено в какой организационно-правовой форме должна быть создана служба не обоснованы поскольку из анализа ст. 29 ФЗ «О погребении и похоронном деле» усматривается, что специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат действующему законодательству.

Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Доводы о том, что создание специализированной службы является государственным полномочием так же не обоснованы поскольку любые государственные полномочия возлагаются на компетентные органы. В данном случае это органы местного самоуправления поселений.

Таким образом, судом установлено бездействие административного ответчика, выразившееся в непринятии мер по созданию специализированной службы по оказанию ритуальных услуг, что является основанием для обязания его к совершению указанного действия. Требования административного истца законны и обоснованы, подлежат удовлетворению.

Согласно ч. 9 ст. 227 КАС В случае удовлетворения административного иска об оспаривании действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу.

Разрешая вопрос о сроке, необходимом для исполнения требования прокурора, суд исходит из того, что предложенный прокурором срок является разумным с учетом необходимости временных затрат для проведения всех организационных мероприятий и необходимого объема финансирования и достаточным для исполнения решения суда, то есть считает необходимым установить срок в течение года с момента вступления решения в законную силу. Административным ответчиком возражений в данной части заявлено не было.

Как следует из материалов дела, прокурор обратился в суд в порядке статьи 39 КАС РФ в защиту интересов неопределенного круга лиц, а органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, в качестве истцов (административных истцов) или ответчиков (административных ответчиков) в соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 333.36 НК РФ, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, суд не решает вопрос о взыскании с ответчика госпошлины.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 227 КАС,

РЕШИЛ:

Требование прокурора Ижморского района удовлетворить в полном объеме.

Признать бездействие администрации Колыонского сельского поселения по неисполнению установленных законом полномочий по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, незаконным.

Обязать администрацию Колыонского сельского поселения создать на территории муниципального образования Колыонского сельского поселение специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Установить администрации Колыонского сельского поселения срок для выполнения обязанностей - в течение 1 года с момента вступления в законную силу решения суда.

Сообщить о принятых мерах в суд и прокурору Ижморского района течении месяца с момента окончания срока предоставленного для устранения нарушения.

Решение суда может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме

Председательствующий Алтынбаева Н.А.

Мотивированное решение изготовлено 29.04.2019