Решение № 2А-379/2017 2А-379/2017~М-5414/2016 М-5414/2016 от 20 февраля 2017 г. по делу № 2А-379/2017

Дело № 2а-379/2017 21 февраля 2017 года


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Ломоносовский районный суд города Архангельска в составе

председательствующего судьи Александрова А.А.,

при секретаре Моревой М.Г.

в отсутствие в судебном заседании лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Архангельске дело по административному иску министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области к старшему государственному инспектору Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу, департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу о признании незаконным и отмене предписания,

УСТАНОВИЛ:

Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее – административный истец, министерство) обратилось в суд с административным исковым заявлением к старшему государственному инспектору Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу ФИО1 с требованием о признании незаконным и отмене предписания <№>-ПР/25 от <Дата>.

В обоснование заявленных требований указано, что предписанием на административного истца возложена обязанность по проведению служебной проверки по фактам нарушения требований административного законодательства при проведении государственного охотничьего надзора и привлечению должностных лиц министерства к ответственности. Ранее Департаментом Росприроднадзора по СЗФО было выдано предписание от <Дата><№>-ПР/25 о проведении служебной проверки по тем же фактам. В акте проверки №ПП-11/25 от <Дата> комиссия указала, что служебная проверка не отвечает требованиям, а предписание не исполнено. Вместе с тем, в связи с истечением срока, установленного ст.58 Федерального закона «О государственной гражданской службе» привлечь виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности невозможно, служебная проверка не проводилась. Полагает, что предписание от <Дата> является незаконным. В соответствии с ч.1 ст.59 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. В положении о Департаменте Росприроднадзора по СЗФО отсутствует полномочие требовать проведения служебных проверок.

Определением суда к участию в деле в качестве соответчика привлечен Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу (далее – Департамент).

В судебное засевание административный истец и административные ответчики не явились, извещены надлежащим образом.

От административного ответчика – старшего государственного инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу (далее также – инспектор) поступил отзыв на исковое заявление, из которого следует, что административный ответчик с требованиями не согласен. В обоснование своих возражений инспектор указал, что в ходе проведения плановой выездной проверки в период с <Дата> по <Дата> комиссией были рассмотрены материалы по осуществлению министерством федерального государственного охотничьего надзора на территории Архангельской области. Комиссией установлено, что должностными лицами министерства допускаются нарушения требований административного законодательства. По результатам проверки должностным лицом Департамента, старшим государственным инспектором ФИО1 выдано предписание <№>-ПР/25 от <Дата>. Министерство обратилось в Дзержинский районный суд ... с административным исковым заявлением к должностному лицу - старшему государственному инспектору ФИО1, в котором было заявлено требование о признании незаконным и отмене акта плановой выездной проверки от <Дата> №ПП-06/25, а также предписания <№>-ПР/25 от <Дата> о привлечении к ответственности. Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от <Дата> в удовлетворении требований министерства отказано.

В ходе проведения внеплановой проверки в период с <Дата> по <Дата> на предмет исполнения предписания от <Дата><№>-ПР/25 о привлечении к ответственности министерством представлен приказ от <Дата><№>-лс «О проведении служебной проверки». Данным приказом предписано в срок до <Дата> провести служебную проверку в отношении государственного служащего <***>, представить протокол расследования и заключение. Приказами министерства срок служебной проверки неоднократно продлевался вплоть до <Дата>. Комиссия рассмотрела представленные министерством материалы и установила, что в соответствии с п.6 ст.59 Федерального закона от <Дата> №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. В соответствии с п.3 ст.59 Федерального закона от <Дата> №79-ФЗ представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения. Таким образом, служебная проверка министерством проведена министерством в нарушение п.6 ст.59 Закона о государственной гражданской службе в срок свыше месяца с момента издания распоряжения о ее проведении. Сроки проведения служебной проверки не могут быть нарушены, поскольку они корреспондируют со сроками применения дисциплинарных взысканий (ч.4 ст.58 Федерального закона от <Дата> № 79-ФЗ), а также могут повлечь нарушения прав гражданского служащего. Кроме того, в соответствии с п.7 комментария к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» работа комиссии проходит под контролем представителя нанимателя в течение одного месяца. Это максимальный срок служебной проверки. Федеральный закон от <Дата> №79-ФЗ не предусматривает возможность продления этого срока. С учетом приведенных выше обстоятельств, комиссия посчитала, что требование предписания Департамента от <Дата><№>-ПР/25 в установленный срок не выполнено.

В связи с изложенным в адрес министерства внесено новое предписание <№>-ПР/25 от <Дата> с аналогичными требованиями. При проведении проверки исполнения предписания от <Дата> комиссии было предоставлено заключение, из которого следовало, что служебная проверка не проводилась в связи с истечением срока привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Комиссия пришла к выводу, что истечение срока для привлечения к дисциплинарной ответственности не является основанием для непроведения служебной проверки, данное обстоятельство может служить основанием для выводов по результатам служебной проверки о пропуске срока привлечения виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности. С учетом изложенного комиссия пришла к выводу, что требования предписания не исполнены. Инспектор не согласен с доводами об отсутствии у Департамента требовать проведения служебных проверок, поскольку Департамент наделен полномочиями по внесению предписаний о привлечении должностных лиц проверяемого органа к дисциплинарной ответственности, применение которой возможно только по результатам служебной проверки.

По определению суда дело рассмотрено в отсутствие административного истца и административных ответчиков.

Исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В силу ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин может обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Судом установлено, что в период с <Дата> по <Дата> комиссией были рассмотрены материалы по осуществлению министерством федерального государственного охотничьего надзора на территории Архангельской области. Комиссией установлено, что должностными лицами министерства допускаются нарушения требований административного законодательства. По результатам проверки должностным лицом Департамента, старшим государственным инспектором ФИО1, выдано предписание <№>-ПР/25 от <Дата>.

Министерство обратилось в Дзержинский районный суд ... с административным исковым заявлением к должностному лицу - старшему государственному инспектору ФИО1, в котором было заявлено требование о признании незаконным и отмене акта плановой выездной проверки от <Дата> №ПП-06/25, а также предписания <№>-ПР/25 от <Дата> о привлечении к ответственности. Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от <Дата> в удовлетворении требований министерства отказано.

В ходе проведения внеплановой проверки в период с <Дата> по <Дата> на предмет исполнения предписания от <Дата><№>-ПР/25 о привлечении к ответственности министерством представлен приказ от <Дата><№>-лс «О проведении служебной проверки». Данным приказом предписано в срок до <Дата> провести служебную проверку в отношении государственного служащего <***> представить протокол расследования и заключение. Приказами министерства срок служебной проверки в отношении <***>. неоднократно продлевался вплоть до <Дата>, когда заключением по итогам служебной проверки комиссия по проведению проверки пришла к выводу рекомендовать представителю нанимателя не применять в отношении <***>. меры дисциплинарного взыскания, поскольку содержание акта проверки и вынесенного предписания основаны на неправильном толковании Департаментом норм права.

Комиссия Департамента рассмотрела представленные министерством материалы и установила, что в соответствии с п.6 ст.59 Федерального закона от <Дата> №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. В соответствии с п.3 ст.59 Федерального закона от <Дата> №79-ФЗ представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения. Таким образом, служебная проверка министерством проведена министерством в нарушение п.6 ст.59 Закона о государственной гражданской службе в срок свыше месяца с момента издания распоряжения о ее проведении. Сроки проведения служебной проверки не могут быть нарушены, поскольку они корреспондируют со сроками применения дисциплинарных взысканий (ч.4 ст.58 Федерального закона от <Дата> № 79-ФЗ), а также могут повлечь нарушения прав гражданского служащего. Кроме того, в соответствии с п.7 комментария к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» работа комиссии проходит под контролем представителя нанимателя в течение одного месяца. Это максимальный срок служебной проверки. Федеральный закон от <Дата> №79-ФЗ не предусматривает возможность продления этого срока.

С учетом указанных обстоятельств комиссия Департамента пришла к выводу, что предписание от <Дата><№>-ПР/25 в установленный срок не исполнено. По результатам проверки должностным лицом Департамента, инспектором <***> было выдано новое аналогичное предписание от <Дата><№>-ПР/25 о привлечении к ответственности.

Министерство обратилось в Дзержинский районный суд ... с административным исковым заявлением к должностному лицу - старшему государственному инспектору <***>., в котором были заявлены требование о признании незаконным и отмене акта внеплановой выездной проверки от <Дата> №ПП-17/25 в части указания на неисполнение предписания <№>-ПР/25, а также признании незаконным и отмене предписания <№>-ПР/25 от <Дата> «О привлечении к ответственности». Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от <Дата> по делу <№>а-1836/2016 в удовлетворении требований министерства отказано.

В ходе проведения проверки в период с <Дата> по <Дата> на предмет исполнения предписания <№>-ПР/25 было установлено, что служебная проверка по предписанию <№>-ПР/25 министерством не проводилась. Письмом от <Дата> министерство уведомило, что в связи с истечением срока, установленного ч.5 ст.58 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц невозможно. Комиссия Департамента пришла к выводу, что истечение срока привлечения к дисциплинарной ответственности не является основанием для непроведения служебной проверки. По результатам данной проверки в адрес министерства внесено предписание от <Дата><№>-ПР/25 со сроком исполнения до <Дата> о проведении служебной проверки в отношении должностных лиц министерства, допустивших нарушения требований административного законодательства при осуществлении федерального государственного охотничьего надзора; по результатам проверки привлечь виновных должностных лиц к ответственности.

Предписание <№>-ПР/25 оспаривается административным истцом.

В обоснование доводов о признании указанного предписания незаконным административный истец ссылается на истечение законного срока привлечения к ответственности должностных лиц министерства; на отсутствие у Департамента права требовать проведения служебных проверок, а также на то, что предписание выдано по тому же предмету, что и предыдущее <№>-ПР/25 от <Дата>.

Вместе с тем, указанные доводы судом не принимаются в силу следующего.

В соответствии с ч.1 ст.4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются в том числе леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд.

Согласно абз. 2, 3 ч.1 ст.6 Федерального закона «О животном мире» Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации ряд полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов, в том числе:

организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также охрана среды обитания указанных объектов животного мира;

установление согласованных с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

В соответствии с положениями части 1 ст.33 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъекта РФ ряд полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в том числе:

организация и осуществление сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

установление в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Согласно ч.6 ст.6 Федерального закона «О животном мире» федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществляют контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

В соответствии с ч.4 ст.33 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

Приказом №506 от 24.08.2016 Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации утверждено Положение о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу.

Согласно п.4.5 указанного положения Департамент осуществляет контроль за выполнением уполномоченными органами исполнительной власти субъектов, входящих в Северо-Западный федеральный округ, переданных им полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенным к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

В соответствии с п.5 Положения о Департаменте Росприроднадзора по СЗФО Департамент осуществляет полномочия, в том числе предусмотренные п.4.5. настоящего Положения, на территории Северо-Западного федерального округа.

Аналогичные полномочия были определены и ранее действовавшим положением о Департаменте Росприроднадзора по СЗФО, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 493 от 29.06.2011.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.06.2012 №191 утвержден административный регламент исполнения федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственный функции по осуществления федерального государственного экологического надзора.

Предметом федерального государственного экологического надзора является: осуществление должностными лицами Росприроднадзора деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений (в том числе органами государственной власти) требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Пунктом 9 административного регламента установлено право должностных лиц Росприроднадзора выдавать предписания об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с положениями п.п.71-74 административного регламента предписание выдается отдельно на каждое нарушение, выполнение или невыполнение предписание подтверждается результатами внеплановой проверки. В случае выявления факта невыполнения в установленный срок законного предписания должностного лица Росприроднадзора одновременно с актом проверки выдается новое предписание и составляется протокол об административном правонарушении за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом положений указанных выше нормативных актов, должностные лица Департамента уполномочены проводить проверки исполнения требований законодательства в области охраны и использования объектов животного мира в отношении должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в части исполнения полномочий, переданных Российской Федерацией, с правом внесения представлений о привлечении виновных должных лиц данных органов к ответственности.

При этом административным регламентом прямо предусмотрена обязанность должностного лица Росприроднадзора в случае неисполнения ранее выданного предписания выдать новое предписание.

В связи с изложенным доводы административного истца о повторном вынесении предписания по одному и тому же факту, исключающем, по мнению административного истца, возможность его исполнения, несостоятельны.

Порядок вынесения предписания (составление акта проверки исполнения ранее выданного предписания) административным ответчиком соблюден.

То обстоятельство, что административным ответчиком одновременно с выдачей нового предписания не решен вопрос о привлечении лица, в адрес которого было внесено предписание, к административной ответственности по ч.1 ст.19.5 КоАП, не свидетельствует о незаконности самого предписания и не освобождает инспектора департамента Росприроднадзора от обязанности вынести повторное предписание.

Доказательств незаконности ранее выданных предписаний административным истцом не представлено, в связи с чем суд приходит к выводу, что они подлежали исполнению.

Доводы административного истца о том, что инспектор Департамента Росприроднадзора не вправе в предписании указывать требование о проведении служебной проверки судом не принимаются. Как указано выше, должностные лица Росприроднадзора вправе требовать привлечения к ответственности виновных должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Исходя из положений статей 58, 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» перед привлечением государственного служащего к дисциплинарной ответственности должна быть проведена служебная проверка. Таким образом, требование о проведении служебной проверки в предписании является требованием, вытекающим из положений Федерального закона, в связи с чем не может быть признано незаконным по формальному основанию.

То обстоятельство, что служебная проверка проводится по решению нанимателя, не свидетельствует о незаконности предписания в данной части и невозможности указания данного требования в предписании, поскольку руководитель государственного органа, в адрес которого внесено предписание о привлечении должностного лица данного органа к ответственности, обязан организовать проведение служебной проверки с целью соблюдения требования Федерального закона «О государственной гражданской службе», порядка и процедуры привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности.

В связи с изложенным начало проведения проверки будет оформлено в виде решения о ее проведении, принятого нанимателем, однако поводом для ее проведения будет является выявленное и указанное в предписании нарушение.

Доводы административного истца об истечении срока привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности судом не принимаются, поскольку данное обстоятельство, исходя из положений п.2 ч.9 ст.59 Федерального закона «О государственной гражданской службе», как обстоятельство, по которому к должностному лицу не подлежат применению меры дисциплинарной ответственности, должно быть отражено в заключении по результатам проведенной служебной проверки.

Таким образом, решение о наличии или отсутствии (в том числе по причине истечения срока привлечения к ответственности) оснований для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности может быть принято только после проведения служебной проверки.

С учетом данных обстоятельств, суд приходит к выводу, что предписание <№>-ПР/25 от <Дата> выдано уполномоченным лицом с соблюдением порядка и при наличии оснований для его выдачи. Обстоятельств, свидетельствующих о незаконности выданного предписания судом не установлено.

При таких обстоятельствах суд не усматривает оснований для удовлетворения исковых требований административного истца.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области к старшему государственному инспектору Российской Федерации в области охраны окружающей среды по Северо-Западному федеральному округу, департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу о признании незаконным и отмене предписания <№>-ПР/25 от <Дата> отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Архангельский областной суд через Ломоносовский районный суд города Архангельска в течение месяца с момента принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий А.А.Александров