Апелляционное определение № 33А-2132/2026 от 4 марта 2026 г.

Судья Новожилов С.С.

Дело № 33а-2132/2026 (№ 2а-1-6553/2025)

64RS0042-01-2025-010129-77


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

05 марта 2026 года

город Саратов

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Ефремовой Т.С.,

судей Дарьиной Т.В., Литвиновой М.В.

при секретаре судебного заседания Хафизове И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к комитету по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области о признании незаконным распоряжения, возложении обязанности устранить допущенные нарушения по апелляционной жалобе комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области на решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 02 декабря 2025 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ефремовой Т.С., объяснения представителя административного истца ФИО2, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, обсудив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным распоряжение председателя комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 22 сентября 2025 года № 861-р об отказе ФИО1 в предоставлении в собственность без проведения торгов земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м с местоположением: <адрес>, в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории; возложить на комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области обязанность устранить допущенные нарушения, повторно рассмотрев вопрос о предоставлении ФИО1 в собственность без проведения торгов испрашиваемого земельного участка.

Требования мотивированы тем, что ФИО1, имеющая трех и более детей, семья которой признана многодетной, согласно постановлению администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области поставлена на учет для приобретения в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства. По заказу административного истца землеустроительной организацией была изготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории по объекту, расположенному по адресу: <адрес>. ФИО1 обратилась в администрацию Энгельсского муниципального района Саратовской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность бесплатно без проведения торгов земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м с местоположением: <адрес>, с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Распоряжением председателя комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 22 сентября 2025 года № 861-р административному истцу отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов испрашиваемого земельного участка и в утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории на том основании, что земельный участок находится в нескольких функциональных зонах. Такой отказ административный истец полагала незаконным, нарушающим ее права и законные интересы, в связи с чем обратилась в суд с административным исковым заявлением.

Решением Энгельсского районного суда Саратовской области от 02 декабря 2025 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда установленным по делу обстоятельствам, ненадлежащую оценку представленных доказательств и неправильное применение норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что оспариваемое распоряжение принято в соответствии с нормами действующего законодательства. Кроме того, указывает, что испрашиваемый земельный участок расположен фактически в эпицентре зоны шумовых ограничений военного объекта, однако судом первой инстанции данное обстоятельство оставлено без внимания.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, об отложении рассмотрения дела ходатайств в апелляционную инстанцию не представили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда в полном объеме в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет требования о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если признает оспариваемые решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (далее - уполномоченный орган).

Подпунктом 6 статьи 39.5 ЗК РФ установлено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, постановлением администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 20 июля 2022 года № 3222 ФИО1, <данные изъяты> поставлена на учет для приобретения в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

02 сентября 2025 года ФИО1 обратилась к главе Энгельсского муниципального района Саратовской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность бесплатно без проведения торгов земельного участка <данные изъяты> кв.м с местоположением: <адрес>, для индивидуального жилищного строительства, и утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, приложив схему расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане территории.

Распоряжением председателя комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 22 сентября 2025 года № 861-р ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов земельного участка площадью 2 000 кв.м с местоположением: <адрес>, <адрес>, район <адрес>, с разрешенным использованием: для индивидуального жилищного строительства, и в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории на основании подпункта 1 пункта 16 статьи 11.10, подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ в связи с тем, что схема расположения земельного участка не соответствует форме и требованиям к подготовке, установленным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от <дата> № П/0148 «Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе» в соответствии с пунктом 12 статьи 11.10 ЗК РФ, а именно: согласно Карте границ населенных пунктов, Карте функциональных зон Генерального плана муниципального образования <адрес> муниципального района <адрес> испрашиваемый земельный участок схематично расположен в функциональной зоне улично-дорожной сети, которая предназначена для размещения элементов улично-дорожной сети (дорожного покрытия, тротуаров, озеленения, стоянок). В соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Разрешая административные исковые требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, проанализировав содержание принятого органом местного самоуправления решения, соотнеся его с положениями действующего земельного законодательства Российской Федерации, пришел к выводу о том, что отказ административному истцу в предварительном согласовании предоставления в собственность испрашиваемого земельного участка и в утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории является незаконным, не соответствует нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы административного истца.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется, что обусловлено следующим.

Согласно части 1 статьи <адрес> от 30 сентября 2014 года №-ЗСО «О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» (далее - Закон №-ЗСО) в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества однократно предоставляются в собственность бесплатно имеющим трех и более детей гражданам, семьи которых признаются многодетными в соответствии с <адрес> от <дата> №-ЗСО «О мерах социальной поддержки многодетных семей в <адрес>».

В соответствии с частью 1 статьи 8.2 Закона №-ЗСО граждане вправе приобрести в собственность бесплатно земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не включенные в перечни земельных участков и перечни свободных земельных участков, которые предстоит образовать или границы которых подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от <дата> № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 ЗК РФ.

В силу подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

Пунктом 17 статьи 39.15 ЗК РФ предусмотрено, что решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно быть обоснованным и содержать все основания отказа. В случае, если к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка прилагалась схема расположения земельного участка, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать указание на отказ в утверждении схемы расположения земельного участка.

Основаниями для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка являются: несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи; разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам (подпункты 1, 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ).

Форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 12 статьи 11.10 ЗК РФ).

Требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе утверждены приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от <дата> № П/0148.

Градостроительное зонирование территории (зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов) регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением установленных федеральным законом случаев, когда границы земельных участков могут пересекать границы территориальных зон.

Из материалов дела следует и не оспаривается сторонами, что земельный участок площадью <данные изъяты> кв.м с местоположением: <адрес>, с разрешенным использованием: для индивидуального жилищного строительства, схематично расположен в границах участка Ж-1/32 территориальной зоны жилой застройки первого типа (Ж-1), которая выделена для обеспечения правовых условий строительства и реконструкции преимущественно индивидуальных жилых домов и сопутствующих им видов использования.

Отказывая ФИО1 в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов земельного участка и в утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории, комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области исходил из того, что согласно Карте границ населенных пунктов, Карте функциональных зон Генерального плана муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области испрашиваемый земельный участок схематично находится в функциональной зоне улично-дорожной сети, которая предназначена для размещения элементов улично-дорожной сети (дорожного покрытия, тротуаров, озеленения, стоянок).

Вместе с тем в соответствии с пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов; генеральные планы муниципальных округов (пункт 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 18, пунктам 3, 4, 8 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов); карту функциональных зон. Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают: границы поселения, городского округа; границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа; особые экономические зоны; особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; территории объектов культурного наследия; территории исторических поселений федерального значения, территории исторических поселений регионального значения, границы которых утверждены в порядке, предусмотренном статьей 59 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; зоны с особыми условиями использования территорий; территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; границы лесничеств, лесопарков; иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.

Таким образом, генеральный план является проектным документом, который определяет назначение территорий, исходя из планов развития территории города в целом, тогда как устанавливаемые правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты определяют виды разрешенного использования земельных участков в соответствующих территориальных зонах, то есть действующий правовой режим земельных участков.

Положения генерального плана не могут заменить собой градостроительные регламенты, поскольку не содержат детального описания параметров землепользования для установленных функциональных зон, в том числе не определяют виды разрешенного использования.

Также следует отметить, что градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана города определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории города в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

С учетом изложенного вопреки ошибочным доводам административного ответчика расположение испрашиваемого административным истцом земельного участка в функциональной зоне улично-дорожной сети не свидетельствует о нарушении требований к образуемым земельным участкам, установленных действующим земельным законодательством, и не препятствует формированию земельного участка.

При таком положении судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии правовых оснований для признания незаконным распоряжения председателя комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области от 22 сентября 2025 года № 861-р об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов земельного участка с местоположением: <адрес>, и в утверждении схемы его расположения на кадастровом плане территории, поскольку такой отказ не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права и законные интересы административного истца.

Принимая во внимание, что за органом местного самоуправления сохраняется возможность принять решение по существу вопроса, затрагивающего права и законные интересы административного истца, суд первой инстанции в целях восстановления нарушенного права ФИО1 пришел к правильному выводу о возложении на комитет по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области обязанности повторно рассмотреть заявление административного истца о предварительном согласовании предоставления в собственность бесплатно без проведения торгов испрашиваемого земельного участка.

Данный вывод согласуется с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данными в пункте 26 постановления от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положения главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, полно и всесторонне исследовал установленные по делу обстоятельства и представленные доказательства, дав им надлежащую оценку; выводы суда мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что испрашиваемый земельный участок фактически расположен в эпицентре зоны шумовых ограничений военного объекта, не может быть принята во внимание судебной коллегии, поскольку данное обстоятельство не являлось основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления в собственность без проведения торгов земельного участка и в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (пункт 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию административного ответчика с решением суда, не содержат фактов, которые влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм действующего законодательства.

При рассмотрении дела нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права, повлекшее вынесение незаконного судебного акта, районным судом не допущено, в связи с чем оснований для отмены или изменения состоявшегося по делу судебного решения не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Энгельсского районного суда Саратовской области от 02 декабря 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу комитета по земельным ресурсам администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через Энгельсский районный суд Саратовской области в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: