Апелляционное определение № 33А-1354/2026 от 30 марта 2026 г.

дело № 2а-2044/2025 (№ 33а-1354/2026) судья Федотова М.М.


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

31 марта 2026 года город Тула

Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда в составе

председательствующего Юрковой Т.А.,

судей Мельничук О.В., Рудник И.И.,

при секретаре Прониной К.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе административных ответчиков администрации г. Тулы, комитета имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы на решение Советского районного суда г. Тулы от 01 октября 2025 г. по делу по административному иску ФИО1 к администрации г. Тулы, комитету имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы о признании решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность незаконным, обязании устранить допущенные нарушения прав, свобод и законных интересов.

Заслушав доклад судьи Юрковой Т.А., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным иском к администрации г. Тулы, комитету имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы о признании решения от 16 июня 2025 г. № 13011-И об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность незаконным, обязании повторно рассмотреть заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность в установленном законом порядке.

В обоснование заявленных требований административный истец ФИО1 указала на то, что является матерью ребенка-инвалида и принята на учет для бесплатного предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

В целях реализации своего права она подготовила схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории и обратилась с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность бесплатно.

Однако письмом от 16 июня 2025 г. № 13011-И ей в этом отказано на основании подп. 4 п. 16 ст. 11.10, подп. 1 п. 8 ст. 39.15, подп. 2 п. 1 ст. 39.18 Земельного кодекса РФ в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок располагается в пределах красных линий на землях общего пользования, а также в зоне с особыми условиями использования территории в зоне подтопления, в объединенной зоне охраны объектов культурного наследия.

Считает отказ незаконным и необоснованным, поскольку факт расположения испрашиваемого земельного участка в пределах красных линий территории общего пользования ничем не подтвержден, для данной территории проект межевания либо проект планировки не разрабатывался.

Решением Советского районного суда г. Тулы от 01 октября 2025 г. отказ администрации г. Тулы от 16 июня 2025 г. № 13011-И в предварительном согласовании предоставления земельного участка признан незаконным, на комитет имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы, администрацию г. Тулы возложена обязанность повторно рассмотреть в установленном законом порядке и сроки заявление ФИО1 о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В апелляционной жалобе административные ответчики администрация г. Тулы, комитет имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы просят решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, а также ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельства дела.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца ФИО1 по доверенности ФИО8, представителя административных ответчиков администрации г. Тулы, комитета имущественных и земельных отношений администрации г. Тулы по доверенностям ФИО6, исследовав в соответствии со ст. 308 КАС РФ новые доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Часть 1 ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами (ст. 4 КАС РФ).

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров (ч. 1 ст. 218 КАС РФ).

Как установлено судом и следует из материалов дела, ФИО1 является матерью ребенка – инвалида ФИО7, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, что подтверждается справкой ФКУ ГБ МСЭ по Тульской области Минтруда России серии МСЭ-2021 № 0727440, и в соответствии с положениями подп. 7 ст. 39.5 Земельного кодекса РФ, Закона Тульской области от 26 октября 2015 г. № 2362-ЗТО «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно» имеет право на приобретение земельного участка в собственность бесплатно, в связи с чем принята на учет для бесплатного предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Реализуя право на приобретение земельного участка в собственность, а также соблюдая последовательность осуществления данной процедуры, ФИО1 в соответствии с подп. 2 ч. 2 ст. 2 Закона Тульской области от 26 октября 2015 г. № 2362-ЗТО «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно» выбран земельный участок и подготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

ФИО1 обратилась в администрацию г. Тулы с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность бесплатно площадью 1500 кв.м, местоположение: г. Тула, пересечение улиц Томпа и Мопра, рядом с земельным участком с кадастровым номером №, для индивидуального жилищного строительства.

Письмом администрации г. Тулы от 16 июня 2025 г. № 13011-И в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории ФИО1 отказано на основании подп. 4 п. 16 ст. 11.10, подп. 1 п. 8 ст. 39.15, подп. 2 п. 1 ст. 39.18 Земельного кодекса РФ в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок располагается в пределах красных линий на землях общего пользования, в районе испрашиваемой территории расположен проход к гаражному кооперативу № 7, многоквартирным домам №№ 23, 25, 27 по <адрес>, а также в зоне с особыми условиями использования территории №.1021 (зона подтопления территорий, прилегающих к <адрес> в черте <адрес>, затапливаемых при половодьях и паводках однопроцентной обеспеченности), где запрещено размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления в силу положений п. 6 ст. 67.1 Водного кодекса РФ. Кроме этого, в отношении испрашиваемой территории вынесено постановление правительства <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об установлении объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных в границах Советского, Центрального, Привокзального и Пролетарского территориальных округов муниципального образования <адрес>, и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территории данной зоны».

Срок обращения, предусмотренный ст. 219 КАС РФ, в суд с требованием о признании решения от ДД.ММ.ГГГГ №-И незаконным административным истцом соблюден.

Проверяя полномочия должностного лица на принятие оспариваемого решения от ДД.ММ.ГГГГ №-И, судебная коллегия установила, что они приняты уполномоченным должностным лицом.

Исходя из содержания письма от ДД.ММ.ГГГГ №-И, судебная коллегия приходит к выводу о том, что уполномоченным органом принято решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Действующее законодательство не содержит каких-либо конкретных требований к таким решениям, однако по своей форме, содержанию письмо от ДД.ММ.ГГГГ №-И отвечает формальному требованию закона и к нарушению прав и законных интересов административного истца не приводит.

Заявление ФИО1 рассмотрено в установленном законом порядке уполномоченным лицом по существу поставленных в нем вопросов, заявителю подготовлен и направлен мотивированный ответ в установленные сроки.

Как разъяснено в п. 61 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» исходя из ст. 178, ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя, таким образом, основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Обязанность доказывания законности управленческого решения возлагается на орган, организацию, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействия) (ст. 226 КАС РФ).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности принятого решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность и в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по основаниям нахождения испрашиваемого земельного участка в зоне с особыми условиями использования территории №.1021 (зона подтопления территорий, прилегающих к <адрес> в черте <адрес>, затапливаемых при половодьях и паводках однопроцентной обеспеченности) и на территории, в отношении которой принято постановление правительства <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об установлении объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных в границах Советского, Центрального, Привокзального и Пролетарского территориальных округов муниципального образования <адрес>, и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территории данной зоны».

С данными выводами суда первой инстанции соглашается судебная коллегия, поскольку они основаны на материалах дела и приняты в соответствии с нормами действующего законодательства, регулирующими данный вид правоотношений, а доводы апелляционной жалобы о их незаконности являются несостоятельными.

Согласно п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ к зонам с особыми условиями использования территорий отнесены в том числе зоны затопления, подтопления, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании подп. 14.1 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

Затопление и подтопление, согласно п. 16 ст. 1, ч. 1 ст. 67.1 Водного кодекса РФ, являются одними из возможных форм негативного воздействия вод на определенные территории и объекты, в целях предотвращения такого воздействия, ликвидации его последствий в соответствии с Кодексом принимаются меры по обеспечению инженерной защиты территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.

Ограничения использования земельных участков, расположенных в зонах затопления и подтопления, изложены в ст. 67.1 Водного кодекса РФ, согласно ч. 6 которой в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещается строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод;

Материалами дела подтверждено, что формируемый земельный участок располагается в зоне с особыми условиями использования территории – зоны затопления территории, прилегающих к <адрес> в черте <адрес>, затапливаемых при половодьях и паводках однопроцентной обеспеченности, установленной на основании постановления Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «О зонах затопления, подтопления (вместе с «Положением о зонах затопления, подтопления»), сведения о которой внесены в Единый государственный реестр недвижимости №.1021.

Вместе с тем само по себе нахождение земельного участка в зоне подтопления не исключает возможности жилищного строительства, однако возлагает обязанность организовать превентивные защитные мероприятия на данном земельном участке.

Не исключает возможности жилищного строительства и нахождение формируемого земельного участка в единой охранной зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия, расположенных в границах Советского, Центрального, Привокзального и Пролетарского территориальных округов муниципального образования <адрес> ЕЗРЗ-3, участок 54, установленной на основании постановления правительства <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об установлении объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, расположенных в границах Советского, Центрального, Привокзального и Пролетарского территориальных округов муниципального образования <адрес>, и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территории данной зоны», поскольку в ней установлены требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства, но никак не запрещение их строительство.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судом первой инстанции обоснованно признаны несостоятельными ссылки уполномоченного органа в оспариваемом решении на расположение прохода на испрашиваемой территории к гаражному кооперативу №, многоквартирным домам №№, 25, 27 по <адрес>.

Так, из исследованных в суде апелляционной инстанции сведений портала пространственных данных «Национальная система пространственных данных», публичной кадастровой карты, Яндекс-карт, безусловно усматривается, что гаражный кооператив №, расположенный по <адрес>, имеет обособленный и организованный въезд на территорию, которая охраняется, а доступ к многоквартирным домам №№, 25, 27 по <адрес> осуществляется со стороны улиц Шишкина, ФИО2 <адрес>, для которых также организованы доступ и въезд на территорию через установленные шлагбаумы.

Признавая оспариваемое решение от ДД.ММ.ГГГГ №-И незаконным, суд первой инстанции со ссылками на положения ст. 262 Гражданского кодекса РФ, ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, ст. 85 Земельного кодекса РФ указал на не предоставление стороной административного ответчика доказательств, подтверждающих расположение испрашиваемого земельного участка на территории общего пользования и в пределах красных линий, поскольку согласно схемам и картам, представленным управлением градостроительства и архитектуры администрации <адрес> формируемый земельный участок находится вне границ красных линий, что исключает его нахождение на землях общего пользования, подлежащих особому режиму использования в соответствии с градостроительным законодательством, а отсутствие на нем красных линий означает, что он не затрагивает зоны, резервируемые для транспортных коммуникаций, инженерных сетей или иных публичных нужд, и подтверждает возможность его предоставления.

С приведенными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

В статье 11.10 Земельного кодекса РФ закреплены положения, определяющие порядок подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, утверждения такой схемы решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, а также устанавливающие основания отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

В соответствии с п. 1 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера.

На основании указанных положений схема расположения земельного участка является документом, необходимым для образования земельного участка.

В силу положения п. 2 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территории, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Подпунктом 1 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, в частности, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в п. 16 ст. 11.10 названного Кодекса.

Пунктом 16 ст. 11.10 Земельного кодекса РФ к числу оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка отнесена разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст. 11.9 Земельного кодекса РФ требований к образуемым земельным участкам (подп. 3).

В силу п. 6 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным Кодексом, другими федеральными законами.

В соответствии с п. 1 ст. 262 Гражданского кодекса РФ под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

В силу п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

Из анализа норм ст. 85 Земельного кодекса РФ, ст. ст. 9, 18, 41, 42 Градостроительного кодекса РФ следует, что факт отнесения земельного участка к землям общего пользования может быть подтвержден, в том числе документами по планировке территории, включающими красные линии, обозначающие границы таких земель (территорий).

Согласно сведениям из государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, представленным из разделов 18 «Иные сведения, документы, материалы», 18.01 «Дежурный план красных линий», а также при совмещении испрашиваемого ФИО1 земельного участка с Генеральным планом муниципального образования <адрес>, Правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ <адрес>, утвержденными постановлением администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, формируемый заявителем земельный участок расположен в кадастровом квартале 71:30:170101, в территориальной зоне Ж2 – зона застройки малоэтажными жилыми домами, по адресу: <адрес>, на пересечении улиц Томпа и Мопра.

Красные линии проходят по границам земельных участков с кадастровыми номерами 71:14:030501:10393, 71:30:050104:34, а также обозначают <адрес> этом испрашиваемый заявителем земельный участок располагается между земельными участками с кадастровыми номерами 71:14:030501:10393, 71:30:050104:34 на пересечении улиц Мопра и Томпа.

Не смотря на то, что участок территории, где формируется испрашиваемый заявителем земельный участок, не вошел в улично-дорожную сеть согласно представленного проекта организации дорожного движения, однако исторически эта территория использовалась как территория общего пользования для прохода, проезда, что подтверждается исследованным в суде апелляционной инстанции фотоматериалом по состоянию на 2010 г., 2019 г., 2022 г., в том числе к индивидуальному жилому дому №Б по <адрес>, расположенному на земельном участке с кадастровым номером 71:30:050104:21, поставленному на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ

Исходя из содержания понятия территории общего пользования и учитывая, что запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов и свободного доступа граждан к местам общего пользования, предназначенным для удовлетворения общественных интересов, уполномоченный орган правомерно отказал ФИО1 в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка в собственность и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по основаниям, предусмотренным подп. 1 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ.

Проанализировав положения земельного, градостроительного законодательства, оценив по правилам ст. 84 КАС РФ доказательства, имеющиеся в материалах дела, судебная коллегия приходит к выводу об отказе ФИО1 в удовлетворении заявленных административных исковых требований, поскольку испрашиваемый земельный участок расположен на территории общего пользования и не может быть предоставлен административному истцу в собственность.

Решение от ДД.ММ.ГГГГ №-И об отказе в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого ФИО1 земельного участка в собственность соответствует положениям подп. 1 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ, в связи с чем оснований для признания его незаконным, не имеется, а доводы апелляционной жалобы стороны административного ответчика заслуживают внимания.

Принятое по настоящем делу уполномоченным органом решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории не нарушает права ФИО1, поскольку отказ в реализации права на получение в собственность бесплатно земельного участка административным ответчиком не принимался, административному истцу отказано в предварительном согласовании предоставления конкретного земельного участка, что не лишает его права повторно обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении в собственность бесплатно другого земельного участка, равно как и получить земельный участок иным способом, предусмотренным <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ЗТО «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно».

Условия, указанные в п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, для удовлетворения заявленных требований, в настоящем деле отсутствуют.

Учитывая, что судом первой инстанции допущены ошибки в применении и толковании норм материального и процессуального права, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют установленным обстоятельствам дела, что в соответствии со ст. ст. 309, 310 КАС РФ является основанием для отмены постановленного по делу судебного акта, то решение Советского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ надлежит отменить, отказав ФИО1 в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь ст. ст. 308, 309, 310 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Советского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ отменить.

Постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 к администрации <адрес>, комитету имущественных и земельных отношений администрации <адрес> о признании решения об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка незаконным, обязании устранить допущенные нарушения отказать.

В соответствии с ч. 2 ст. 318. ч. 1 ст. 319 КАС РФ кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи