Апелляционное определение № 33А-795/2026 от 7 апреля 2026 г.

Судья Шершнева М.А. УИД 44RS0001-01-2025-005109-59

Дело №33а-795/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

8 апреля 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе председательствующего Лукоянова А.Н.,

судей Колесова Р.Н., Пелевиной Н.В.,

при секретаре Балдиной Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Костромской области ФИО1 на решение Свердловского районного суда города Костромы от 25 августа 2025 года по административному делу № 2а-3347/2025 по административному иску департамента региональной безопасности Костромской области к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Костромской области о признании предписания недействительным.

Заслушав доклад судьи Колесова Р.Н., пояснения представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Костромской области ФИО1, заинтересованного лица ФИО10, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя департамента региональной безопасности Костромской области ФИО2, полагавшей апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

департамент региональной безопасности Костромской области (далее также – Департамент) обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просил признать недействительным предписание Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Костромской области (далее также – ГУ МЧС России по Костромской области) в отношении Департамента от 28 ноября 2024 года № 2410/001-44/150-В/ПВП.

В обоснование требований указано, что в период с 1 ноября по 28 ноября 2024 года Управлением надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Костромской области в Департаменте проведена проверка в рамках осуществления государственного надзора за реализацией органами государственной власти полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

По результатам проверки составлен акт выездной внеплановой проверки от 28 ноября 2024 года № 2410/001-44/150-В/АВП, в котором в качестве нарушения указано, что Департаментом не произведена корректировка постановления администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а «Об организации подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области» в части касающейся замены формулировки «органов государственной власти Костромской области» на формулировку «исполнительных органов Костромской области».

По результатам проверки выдано предписание от 28 ноября 2024 года № 2410/001-44/150-В/ПВП, которым заявителю в срок до 28 мая 2025 года предложено произвести корректировку указанного выше постановления администрации Костромской области в части, касающейся замены формулировки «органов государственной власти Костромской области» на формулировку «исполнительных органов Костромской области».

В качестве нарушенного требования указано, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций. По мнению проверяющих сотрудников, согласно вышеупомянутому постановлению координация деятельности по вопросам подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области, а также планирование мероприятий по подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области возложены на Департамент, следовательно, он обязан внести изменения в постановление администрации Костромской области № 97-а.

С данным предписанием Департамент не согласен, считает его незаконным, необоснованным и нарушающим права и законные интересы заявителя. Постановление администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а «Об организации подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области» является нормативным правовым актом администрации Костромской области, а не Департамента. Департамент в части своих полномочий и функций участвует в реализации указанного постановления.

Согласно письму от 3 октября 2024 года, адресованному заместителю губернатора Костромской области, начальником ГУ МЧС по Костромской области предлагалось к актуализации только два нормативно-правовых акта: постановление администрации Костромской области от 12 июля 2021 года № 298-а и постановление губернатора Костромской области № 136.

Отмечает, что понятие «органы государственной власти Костромской области» шире понятия «исполнительные органы Костромской области». Органы государственной власти Костромской области включают в себя помимо исполнительных органов и законодательные органы, в частности Костромскую областную Думу. Костромская областная Дума как орган государственной власти субъекта Российской Федерации также обладает полномочиями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Изменение в постановлении администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а формулировки «органов государственной власти Костромской области» на формулировку «исполнительных органов Костромской области» приведет к необоснованному исключению руководителей и работников Костромской областной Думы из сферы деятельности по подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области.

В рамках контрольно-надзорной деятельности у Главного управления МЧС России по Костромской области нет полномочий требовать внесения изменений в нормативный правовой акт, тем более от Департамента, не полномочного принимать решения о внесении таких изменений.

В целях определения правильной позиции Департаментом был сделан запрос начальнику правового управления администрации Костромской области. Согласно ответу начальника правового управления ФИО3 от 12 декабря 2024 года, постановление от 21 марта 2022 года № 97-а «Об организации подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера на территории Костромской области» соответствует закону № 68-ФЗ и внесения изменений не требует.

Из анализа норм действующего законодательства следует, что исполнительные органы Костромской области составляют структуру исполнительной власти Костромской области и входят в единую систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, внесение изменений в постановление администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а в части, касающейся замены формулировки «органов государственной власти Костромской области» на формулировку «исполнительных органов Костромской области» не требуется.

Более того, 10 декабря 2024 года в отношении директора департамента региональной безопасности Костромской области был составлен протокол № 301-44/150-В/ПрВП об административном правонарушении, в котором указано на нарушение подпункта «б» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера», за что предусмотрена административная ответственность по части 1 статьи 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 12 Ленинского судебного района города Костромы от 5 февраля 2025 года производство по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении директора Департамента ФИО4 прекращено в связи с отсутствием в его действиях (бездействии) состава административного правонарушения.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена начальник отделения надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций ГУ МЧС России по Костромской области ФИО11

Решением Свердловского районного суда города Костромы от 25 августа 2025 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель ГУ МЧС России по Костромской области ФИО1 просит решение суда отменить, в удовлетворении административных исковых требованиях отказать.

Отмечает, что в решении суда первой инстанции указано, что проверка реализации полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в отношении Департамента была проведена в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Однако действие данного закона не распространяется на организации, осуществляющие государственный контроль (надзор), муниципальный контроль и защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В данном случае должен быть применён Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Позиция административного ответчика в решении суда описана поверхностно, не в полном объеме, отсутствует пояснения сотрудников относительно самих изменений, которые необходимо внести в постановление администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а «Об организации подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области». Также отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, подтверждающие обязанность Департамента готовить проекты нормативных правовых актов Костромской области в установленной сфере деятельности.

Исходя из подпункта 1 пункта 2 вышеуказанного постановления администрации Костромской области, пункта 18 главы 2 инструкции по делопроизводству в администрации Костромской области, пункту 1 главы 1 и пункту 26 главы 3 постановления губернатора Костромской области от 12 января 2018 года № 2 «О реорганизации управления региональной безопасности Костромской области в форме преобразования в департамент региональной безопасности Костромской области и присоединения к нему управления по обеспечению деятельности мировых судей Костромской области», Департамент обязан готовить проекты нормативных правовых актов администрации Костромской области по вопросам, находящимся в ведении Департамента, в данном случае проекта постановления администрации Костромской области от 21 марта 2022 года.

Из регламента администрации Костромской области, утверждённого постановлением губернатора Костромской области от 5 декабря 2012 года № 277, следует, что Департамент самостоятельно принимает решение об организации подготовки проектов нормативных правовых актов администрации Костромской области по вопросам, находящимся в ведении Департамента, и направляет предложения в перспективный план работы администрации области на предстоящий год и соответствующий квартал.

Таким образом, Департамент не реализовал свою функцию согласно пункту 26 главы 3 постановления губернатора Костромской области от 12 января 2018 года № 2.

Полагает, что применение в пункте 4 постановления администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а формулировки «органы государственной власти Костромской области» расширено, не соответствует закону Костромской области от 5 мая 1995 года № 7. Применение расширенной формулировки говорит о привлечении к процессу организации подготовки населения в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области лишних участников, тем самым нарушается сам порядок организации такой подготовки.

Также в решении суд указывает, что полномочий требовать внесения изменений в нормативный правовой акт администрации Костромской области у Главного управления в рамках контрольно-надзорной деятельности отсутствует. Однако проверка Департамента осуществлялась в рамках государственного надзора за реализацией органами государственной власти полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядок организации и осуществления которых установлены правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2022 года № 1086 «О государственном надзоре за реализацией органами государственной власти полномочий в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций».

Поскольку Департамент готовит проекты нормативных правовых актов администрации Костромской области по вопросам, находящимся в его ведении, в данном случае он уполномочен принимать решения о внесении изменений в постановление администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а.

Представитель заинтересованного лица Администрации Костромской области, извещенного о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание не явился.

На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании распоряжения (решения) заместителя начальника ГУ МЧС России по Костромской области - начальника управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Костромской области ФИО5 о проведении внеплановой выездной проверки от 28 октября 2024 года № 2410/001-44/150-В/РВП в отношении Департамента в период с 1 по 28 ноября 2024 года проведена проверка реализации органами государственной власти полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно акту выездной внеплановой проверки от 28 ноября 2024 года № 2410/001-44/150-В/АВП при её проведении установлено, что Департаментом не произведена корректировка постановления администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а «Об организации подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области» в части, касающейся замены формулировки «органов государственной власти Костромской области» на формулировку «исполнительных органов Костромской области». Согласно вышеупомянутому постановлению, координация деятельности по вопросам подготовки населения в области зашиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области, а также планирование мероприятий по подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области, возложены на департамент региональной безопасности. Место выявления нарушения: <адрес>.

В связи с этим в адрес Департамента в тот же день было вынесено предписание об устранении нарушений № 2410/001-44/150-В/ПВП с аналогичным изложением допущенного нарушения со сроком исполнения до 28 мая 2025 года.

Не согласившись с результатами проведенной проверки, Департамент обратился в Главное управление МЧС России по Костромской области с жалобой, доводы которой признаны необоснованными решением Главного управления МЧС России по Костромской области от 9 декабря 2024 года № 4307/6.

10 декабря 2024 года начальником отделения надзорных мероприятий в области гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций ГУ МЧС России по Костромской области ФИО6 составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении директора департамента региональной безопасности Костромской области ФИО4

11 декабря 2024 года Департамент обратился в администрацию Костромской области с запросом о внесении изменений в нормативный правовой акт.

12 декабря 2024 года администрация Костромской области в ответе на указанный запрос указала, что постановление администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а «Об организации подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области» соответствует Федеральному закону от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», определяет порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области, а не распределяет полномочия в данной сфере.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 12 Ленинского судебного района города Костромы от 5 февраля 2025 года производству по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекращено в связи с отсутствием в действиях директора Департамента ФИО4 состава административного правонарушения.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рамках контрольно-надзорной деятельности ГУ МЧС России по Костромской области в отношении департамента региональной безопасности Костромской области отсутствуют полномочия требовать внесения изменений в нормативный правовой акт администрации Костромской области.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции, находит их правильными, соответствующими нормам материального, процессуального права и фактическим обстоятельствам дела.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2022 года № 1086 утверждены Правила государственного надзора за реализацией органами государственной власти полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее - Правила), в соответствии с которыми проводилась проверка Департамента.

В силу подпункта «а» пункта 60 Правил в случае выявления по результатам проверки нарушений реализации полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций инспектор органа, осуществляющего государственный надзор, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать контролируемому лицу предписание об устранении нарушений с указанием сроков их устранения в соответствии с типовой формой предписания, утверждаемой Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Пункт 61 Правил предусматривает, что сроки устранения выявленных нарушений реализации полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливаются инспектором органа, осуществляющего государственный надзор, с учетом характера нарушений и организационных, технических и материальных факторов, влияющих на их устранение.

Из вышеизложенного следует, что предписание выносится должностными лицами контролирующего органа в случае установления при проведении проверки нарушений законодательства именно в целях их устранения.

Таким образом, исполнимость предписания является одним из элементов его законности, поскольку за невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), предусмотрена административная ответственность.

В соответствии с Уставом Костромской области в систему исполнительных органов Костромской области входят губернатор Костромской области, администрация Костромской области, иные исполнительные органы Костромской области (часть 1 статьи 20).

Администрация Костромской области является высшим постоянно действующим органом исполнительной власти Костромской области, наделенным собственной компетенцией (часть 1 статьи 26).

Администрация Костромской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов Костромской области, постановлений губернатора Костромской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издает постановления, а также обеспечивает их исполнение. По вопросам, не требующим нормативного регулирования, администрация Костромской области издает распоряжения (часть 3 статьи 28).

Исполнительные органы Костромской области в пределах своих полномочий, на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Костромской области, постановлений губернатора Костромской области, постановлений администрации Костромской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издают постановления, приказы, а также обеспечивают их исполнение (часть 5 статьи 29).

Как следует из Положения о департаменте региональной безопасности Костромской области, утверждённого постановлением губернатора Костромской области от 12 января 2018 года № 2, Департамент является исполнительным органом Костромской области, осуществляющим в числе прочего функции по нормативному правовому регулированию в сфере обеспечения региональной безопасности, в области гражданской обороны, соблюдения и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и правопорядка, противодействия терроризму и экстремизму, борьбы с преступностью. Департамент обладает правами юридического лица (пункты 1, 5).

При этом Департамент обеспечивает принятие правовых актов Костромской области в области гражданской обороны в пределах компетенции, в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты по вопросам, связанным с организацией, функционированием и развитием системы-112, разрабатывает проекты правовых актов Российской Федерации, Костромской области в соответствии с действующим законодательством (подпункт 13 пункта 9.1, подпункт 1 пункта 12, пункт 26).

Для осуществления своих полномочий и возложенных на него функций Департамент имеет право разрабатывать и вносить в установленном порядке проекты правовых актов губернатора Костромской области, администрации Костромской области в установленной сфере деятельности (подпункт 2 пункта 103).

Таким образом, правом самостоятельно принимать нормативные правовые акты Департамент наделён лишь в отношении организации, функционирования и развития системы-112.

Полномочиями по непосредственному внесению изменений в нормативные правовые акты администрации Костромской области Департамент не наделён, осуществление им технической работы по подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов и обеспечению их принятия, предусмотренное указанным Положением, пунктом 53 Регламента администрации Костромской области, утверждённого постановлением губернатора Костромской области от 5 декабря 20123 года № 277, пунктом 18 главы 2 Инструкции по делопроизводству в администрации Костромской области, утверждённой распоряжением администрации Костромской области от 31 декабря 2014 года № 294-ра, об ином не свидетельствует.

Подготовка Департаментом проекта внесения изменений в нормативный правовой акт не влечёт для администрации Костромской области безусловной обязанности по вынесению соответствующего постановления. Пунктом 41 указанной Инструкции предусмотрено, что в случае нецелесообразности принятия по результатам рассмотрения проекта правового акта губернатором области, администрацией области проект правового акта возвращается ответственному исполнителю.

Таким образом, оспариваемое предписание, возлагающее на Департамент обязанность внести изменения в нормативный правовой акт иного исполнительного органа Костромской области – администрации Костромской области, заведомо являлось неисполнимым, что свидетельствует о его незаконности.

При таких обстоятельствах существо изменений, которые, по мнению административного ответчика, требовалось внести в постановление администрации Костромской области от 21 марта 2022 года № 97-а «Об организации подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Костромской области», юридического значения для правильного разрешения дела не имело.

В целом доводы апелляционной жалобы административного ответчика основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства, регулирующих спорные правоотношения.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по делу установлена совокупность обстоятельств, необходимых для удовлетворения заявленных административных исковых требований.

Ошибочное применение иных, нежели следовало, норм материального права судом первой инстанции, на что указано в апелляционной жалобе, к принятию неправильного решения не привело. В силу прямого указания части 5 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

Таким образом, по материалам административного дела, доводам апелляционной жалобы, оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда не установлено.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Свердловского районного суда города Костромы от 25 августа 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Костромской области ФИО1 – без удовлетворения.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 апреля 2026 года.