Апелляционное определение № 33А-441/2026 от 3 февраля 2026 г.

судья Семенова Е.М. дело № 2а-430/2025

№ 33а-441/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Астрахань 4 февраля 2026 г.

Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда в составе:

председательствующего Лавровой С.Е.

судей областного суда Хаировой Д.Р., Берстневой Н.Н.

при секретаре судебного заседания Исмагуловой И.У.

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Лавровой С.Е. административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» на решение Енотаевского районного суда Астраханской области от 11 ноября 2025 г. по административному исковому заявлению Астраханского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации к администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области», министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о признании незаконными бездействия по непринятию мер и ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления, о возложении обязанности принять участие в софинансировании,

у с т а н о в и л а :

административный истец Астраханский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, с учетом уточненных административных исковых требований, о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» по непринятию мер по ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления на земельных участках по адресу: 1) <адрес>, географические координаты №, на площади 9,88 га, выявлено складирование твердых коммунальных отходов (строительный мусор, следы горения отходов, обломки шифера, пластиковые и стеклянные бутылки и т.д.) на площади 1,1339 га; 2) <адрес>, географические координаты № на площади 1 га, выявлено складирование твердых коммунальных отходов (строительный мусор, следы горения отходов, обломки шифера, пластиковые и стеклянные бутылки и т.д.) на площади 1,03 га.; возложении на администрацию муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» обязанность в течение 6 месяцев со дня поступления софинансирования из Министерства финансов Российской Федерации и министерства финансов Астраханской области ликвидировать несанкционированные свалки отходов производства и потребления на указанных земельных участках; возложении на Министерство финансов Российской Федерации обязанности принять участие в софинансировании в пользу администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» в размере 45% от общего объема необходимых расходов по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления, расположенных на данных земельных участках; возложении на министерство финансов Астраханской области обязанности принять участие в софинансировании в пользу администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» в размере 45% от общего объема необходимых расходов по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления, расположенных на земельных участках; администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать направление документов о предстоящих расходах в министерство финансов Российской Федерации и министерство финансов Астраханской области с целью их участия в софинансировании ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления, расположенных на указанных земельных участках.

В суде первой инстанции представитель административного истца – заместитель Астраханского межрайонного природоохранного прокурора Прокофьев А.Ю. уточненные исковые требования поддерживает в полном объёме, просит их удовлетворить, пояснив, что экспертное заключение по загрязнению земельных участков несанкционированными свалками дано в общем, а не по конкретному земельному участку, собственность на которые не разграничена, вследствие чего обязанность финансирования по их устранению должна быть возложена, в соответствии с постановлением Конституционного суда от 30 мая 2023 г. №27-П, на Министерство финансов, поскольку свалка образовалась от отходов потребления населения вне зависимости от действий администрации, которая, в свою очередь, не имеет возможности самостоятельно за свой счёт осуществить ликвидацию несанкционированной свалки, так как участие в какой-либо государственной программе по ликвидации несанкционированной свалки на земельных участках, собственность на которые не разграничена, законными основаниями не предусмотрено. Считает, что участие в софинансировании Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Астраханской области будет являться гарантом для исполнения, вынесенного судом решения.

Представитель административного ответчика – администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» ФИО1, признал административные исковые требования с учётом представленных уточнений, пояснив, что в бюджете муниципального образования отсутствуют денежные средства на проведение мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления. Бюджет административного ответчика является дотационным и строго регламентирован, любые дополнительные расходы могут обеспечиваться лишь перераспределением денежных средств в рамках общей суммы бюджета. Анализ предусмотренных расходов не позволял провести перераспределение ассигнований, поскольку данные расходы являлись социально-значимыми, и сами не в полной мере обеспечивались бюджетным финансированием, поэтому уже распределённые бюджетные денежные средства на иные цели тратить администрация не вправе, так как в противном случае был бы нарушен основной принцип бюджетной системы – принцип эффективности использования бюджетных средств. Указанные свалки были ликвидированы администрацией в 2017 г., повторная ликвидация образовавшегося захламления территорий по указанным адресным ориентирам планировалась в 2023 г., однако ликвидация не осуществлялась. Кроме того, вышеуказанные земельные участки относятся к землям, государственная собственность на которые не разграничена и не имеет собственника или землепользователя. Таким образом, включить спорные земельные участки в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде и принять участие в государственной или региональной программе по ликвидации несанкционированных свалок отходов и потребления не представляется возможным. Каким образом администрацией района были ликвидированы заявленные в иске свалки, ему неизвестно.

Представитель административного ответчика - министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области в судебное заседание не явился, участвующие ранее - ФИО2, с административными исковыми требованиями не согласен, поддержали доводы, изложенные в своих возражениях, согласно которым просят возложить обязанность по ликвидации спорных несанкционированных свалок исключительно за счёт бюджета муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области». С 2023 по 2024 г.г. велась реализация регионального проекта «Генеральная уборка» в рамках федерального проекта «Генеральная уборка», одной из задач которого является ликвидация объектов накопленного экологического вреда. Для включения несанкционированной свалки в федеральные программы по ликвидации накопленного вреда окружающей среде и финансирования рекультивации за счёт средств федерального бюджета необходимо включение объекта накопленного вреда окружающей среде в государственный реестр объектов накопления вреда окружающей среде. Организации работ по ликвидации установлены статьями 80.1 и 80.2 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», о чём проинформированы главы муниципальных образований. Поддержали свои возражения в ходе судебного разбирательства.

Представитель административного ответчика министерства финансов Астраханской области – ФИО3, поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях, согласно которым считают необоснованными требования административного искового заявления в части софинансирования, поскольку ликвидация несанкционированных свалок, находящихся на территории муниципальных образований, государственная собственность на которые не разграничена, не является полномочием субъекта Российской Федерации. Понуждение исполнительных органов к выделению финансирования является ограничением права на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к компетенции данных органов. Средства бюджета являются финансовой основой функционирования государства и расходуются на государственные и общественные нужды в интересах граждан, проживающих на его территории. Направление актом исполнительно-распорядительного органа бюджетных средств на исполнение судебных решений за счёт сокращения бюджетных ассигнований, предусмотренных на покрытие других бюджетных обязательств, предполагало бы возможность произвольного придания соответствующим обязательствам приоритета в структуре расходов бюджета и ставило под сомнение материально-финансовые возможности решения иных вопросов, решение которых отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации, создавало бы угрозу сбалансированности бюджета. В соответствии с требованиями законодательства, деятельность в сфере обращения с отходами относится к вопросам местного значения муниципальных районов, а значит к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации №27-П от 30 мая 2023 г. в судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 его резолютивной части, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование. Считают, что Минфин не является надлежащим ответчиком по данному делу. Просят возложить обязанность по ликвидации спорной несанкционированной свалки исключительно за счёт бюджета администрации муниципального образования, исключить их из числа административных соответчиков, поддержали свои возражения в ходе судебного разбирательства.

Представитель административного ответчика - Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), в судебное заседание не явился, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Представитель административного ответчика – Министерства финансов Российской Федерации ранее представили письменные возражения, в которых выражают несогласие с заявленными административными исковыми требованиями в части возложения обязанности в софинансировании на ликвидацию несанкционированной свалки, не считают себя надлежащими ответчиками по делу, поскольку Минфин России является финансовым органом, выполняя функции кассового обслуживания счетов своих клиентов (по сути тождественного банковскому обслуживанию), не может и не должен нести ответственность за действия (бездействие) других государственных органов и их должностных лиц. Указом президента Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. №326 утверждена государственная программа «Охрана окружающей среды», в которой указано, что одним из направлений является ликвидация объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе, несанкционированных свалок. Данная программа финансируется из федерального бюджета, что подтверждается ведомственной структурой расходов федерального бюджета на плановый период 2024-2025 годов, в соответствии с которой денежные средства направлялись Минприроде России, в том числе, на ликвидацию несанкционированных свалок в рамках реализации федерального проекта «Чистая страна». Аналогичное правовое регулирование было предусмотрено и Федеральным законом от 27 ноября 2023 г. №540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов». Полагают, что надлежащим ответчиком по делу будет являться Минприроды России.

Представитель ответчика - управления Федерального казначейства по Астраханской области в судебное заседание не явился, представили возражения, аналогичные доводам Министерства финансов Астраханской области.

От заинтересованного лица – Правительства Астраханской области, просившего о рассмотрении дела в его отсутствие, ранее представлен отзыв, согласно которому деятельность по обращению с отходами относится к вопросам местного значения муниципального района, а значит к компетенции органов местного самоуправления муниципального района. Правительство Астраханской области не выступает главным распорядителем средств бюджета Астраханской области. Главным распорядителем бюджетных средств, в соответствии со статьёй 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации является орган государственной власти, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области является исполнительным органом Астраханской области, обеспечивающим проведение единой государственной политики, нормативно-правовое регулирование и координацию деятельности в сфере строительства, жилищной политики, жилищно-коммунального хозяйства, организации проведения ремонта общего имущества в многоквартирных домах, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, обращения с отходами. К полномочиям министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области в сфере обращения с отходами, разработка региональных программ в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе, с твердыми коммунальными отходами их реализация, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области является исполнительным органом Астраханской области, ответственным за реализацию государственной программы «Улучшение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг на территории Астраханской области. Данная государственная программа включает в себя мероприятия по организации деятельности по обращению с отходами производства и потребления на территории Астраханской области. Главным распорядителем бюджетных средств в рамках вышеуказанной программы является министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области. К условиям предоставления соответствующих субсидий (трансфертов) для органов местного самоуправления относится направление заявки с пакетом документов в адрес министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области для последующего рассмотрения и принятия решения о предоставлении/непредоставлении субсидий (трансфертов) соответственно. Просят отказать административному истцу в удовлетворении иска в части софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления за счёт средств бюджета Астраханской области.

Заинтересованное лицо - управление Россельхознадзора по Ростовской, Волгоградской и Астраханской областям и Республике Калмыкия, в судебное заседание не явился, представили отзыв, в котором просят удовлетворить заявленные административные исковые требования.

В судебное заседание не явились заинтересованные лица: представитель администрации муниципального образования «Сельское поселение Грачевский сельсовет Енотаевского муниципального района Астраханской области» представили ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие, возражений по исковому заявлению не имеют: представители ООО «Экоцентр», Управление сельского хозяйства администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области», о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, ходатайств и возражений не представили.

Решением Енотаевского районного суда Астраханской области от 11 ноября 2025 г. административные исковые требования Астраханского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации к администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области», Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о признании незаконными бездействия по непринятию мер и ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления – удовлетворено.

Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области», выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления на земельных участках, расположенных по адресу:

- <адрес>,, кадастровый квартал № в пределах географических координат №, на площади 1,1339 га, на которых выявлено складирование твердых коммунальных отходов (строительный мусор, следы горения отходов, обломки шифера, пластиковые и стеклянные бутылки и т.д.);

- <адрес>, кадастровый квартал № в пределах географических координат №, на площади 1,03 га, на которых выявлено складирование твердых коммунальных отходов (строительный мусор, следы горения отходов, обломки шифера, пластиковые и стеклянные бутылки и т.д.).

Возложена обязанность на администрацию муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» в течение трех месяцев со дня его вступления в законную силу, ликвидировать несанкционированные свалки отходов производства и потребления на земельных участках, расположенных по адресу:

- <адрес> географические координаты №, на площади 9,88 га, выявлены на площади 1,1339 га;

- <адрес>, географические координаты №, на площади 1 га, на площади 1,03 га.

В остальной части административных исковых требований – отказано.

В апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции, указывается, что в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции установлено, что указанные в административном исковом заявлении несанкционированные свалки расположены вне границ поселений, а, соответственно, ссылка суда первой инстанции на правовые нормы и выводы, сделанные судом на их применении, не соответствуют обстоятельствам дела. Какая-либо хозяйственная деятельность на указанных земельных участках не велась. Администрация муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» не была вправе принимать участие в государственной программе, осуществляемой министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации на федеральном уровне и (или) министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области на региональном уровне по включению этой свалки в ГРОНВОС и ликвидации такого вида свалки, не соответствующей признакам, установленным статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 г №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Ссылка суда первой инстанции на не включение администрацией свалки в с. Грачи в ГРОНВОС и ликвидации ее по государственной программе осуществляемой министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации по настоящему делу и не может учитываться при рассмотрении настоящего спора. Несанкционированные свалки, указанные в административном исковом заявлении, находятся на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, и не имеет собственника или землепользователя. В силу статей 2 и 42 Конституции Российской Федерации задача по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов имеет общегосударственное значение, а потому в её решении должны участвовать органы всех уровней публичной власти – как действующие от лица государства. Решение данной задачи не может быть возложено лишь на органы местного самоуправления и осуществляться исключительно за счет средств местных бюджетов. Администрация муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» в 2017 г. исполнила свою обязанность по ликвидации несанкционированных свалок твердых бытовых отходов в указанном месте. Исходя из положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 г. №27-П полномочия муниципальных образований в сфере регулирования правоотношений по содержанию и оборудованию мест складирования и вывоза твердых бытовых отходов в границах поселений, равно как и полномочия по распоряжению земельными участками, собственность на которые не разграничена, не означает установление права собственности на такие земельные участки, соответственно не возлагает на муниципальные образования и обязанности собственника таких земельных участков, в том числе обязанности за свой счет и своими силами ликвидировать несанкционированные свалки твердых бытовых отходов на таких земельных участках вне границ поселений, т.е. в пункте 2 резолютивной части прямо указал на общегосударственную обязанность исполнения требований федерального законодательства по ликвидации несанкционированных свалок производства и потребления на земельных участках, собственность на которые не разграничена, за счет средств федерального и регионального бюджета. Такая обязанность возложена федеральным и региональным законодательством на исполнительные органы государственной власти в сфере организации исполнения бюджетов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Судом первой инстанции проигнорировано указанное постановление, не указал условия софинансирования ликвидации свалок бытовых отходов на земельных участках.

На заседание судебной коллегии не явились представители УФК по Астраханской области, министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, управления Россельхознадзора по Ростовской, Волгоградской, Астраханской областям и Республике Калмыкия, ООО «ЭкоЦентр», администрации муниципального образования «Сельское поселение Грачевский сельсовет Енотаевского муниципального района Астраханской области», управления сельского хозяйства администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области», извещенные надлежащим образом, представили заявления о рассмотрении административного дела в их отсутствие.

С учетом надлежащего извещения всех участвующих в деле лиц и в соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав докладчика, объяснения представителя муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» ФИО1, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителей Правительства Астраханской области ФИО4, министерства финансов Астраханской области ФИО3, министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области ФИО2, помощника Астраханского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Прокофьева А. Ю., возражавших против ее удовлетворения, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, исследовав дополнительно представленные доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Как следует из материалов административного дела, что 20 ноября 2024 г. в произведено выездное обследование земельных участков, расположенных по следующим адресам: <адрес> географические координаты <адрес>; <адрес>, географические координаты № о чём составлены протоколы осмотра территории 21 ноября 2024 г., произведен обмер площадей земельных участков. И выявлены свалки твердых бытовых отходов.

На имя заместителя Астраханского межрайонного природоохранного прокурора 25 ноября 2024 г. направлено письмо управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ростовской, Волгоградской и Астраханской областям и Республике Калмыкия по факту обследования и проведения контрольных (надзорных) мероприятий на вышеуказанных земельных участках, выявлено складирование твердых коммунальных отходов (строительный мусор, следы горения отходов мусора, обломки шифера, пластиковые и стеклянные бутылки), уменьшилось с площади 9,88 га до 1,03 га, для принятия соответствующих мер.

В адрес главы администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» 21 марта 2023 г. Астраханской межрайонной природоохранной прокуратурой внесено представление об устранении нарушений, выявленных на земельных участках, расположенных по адресу: Астраханская область, Енотаевский район, в 300 метрах от кладбища с.Грачи, географические координаты №; <адрес> географические координаты №

Письмом от 6 апреля 2023 г. заместителем главы администрации МО «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» направлен ответ о том, что несанкционированные свалки по вышеназванным ориентирам были ликвидированы в 2017 г., ликвидация по факту захламления отходами земельных участков планируется к августу 2023 г.

В адрес Астраханского межрайонного природоохранного прокурора 11 ноября 2024 г. направлен ответ об отсутствии денежных средств на ликвидацию несанкционированных свалок, доказательств об обращении с ходатайством о выделении денежных средств на их ликвидацию к вышестоящему руководству, либо об иных действиях администрации района, не представлено ни в адрес прокуратуры, ни в адрес суда.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области на имя заместителя Астраханского межрайонного природоохранного прокурора направило сообщение о разработке плана мероприятий, согласно которому муниципального образование «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» обязан реализовать мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок за счёт платы за негативное воздействие на окружающую среду на общую сумму 344,67 тыс. рублей.

Из письма министерства финансов Астраханской области от 25 ноября 2024 г. № следует, что министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области на мероприятия по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, прошедших оценку воздействия на состояние окружающей среды, здоровье и продолжительность жизни граждан в рамках регионального проекта «Генеральная уборка (Астраханская область)» государственной программы «Улучшение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг на территории Астраханской области» муниципальному образованию «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» на 2023 год предусмотрены бюджетные ассигнования в объёме 112330,0 тыс. руб., в том числе, 96603,8 тыс. руб. за счёт средств федерального бюджета, 15726,2 тыс. руб. за счёт средств бюджета Астраханской области; на 2024 г. предусмотрены бюджетные ассигнования в объёме 131504,8 тыс. руб., в том числе, 113094,1 тыс. руб. за счёт средств федерального бюджета, 18410,7 тыс. руб. за счёт средств бюджета Астраханской области.

По состоянию на 19 ноября 2024 г. исполнение составило 114191,61 тыс. руб., в том числе, 98204,76 тыс. руб. за счёт средств федерального бюджета, 15986,85 тыс. руб. за счёт средств бюджета Астраханской области. Муниципальные образования Астраханской области направляют заявки в отраслевые органы исполнительной власти Астраханской области. Отраслевые органы исполнительной власти Астраханской области распределяют бюджетные ассигнования по муниципальным образованиям Астраханской области в соответствии с порядками (правилами) предоставления и распределения межбюджетных трансфертов.

Факт наличия несанкционированного складирования отходов на указанных земельных участках в указанных границах, как на момент проверки, так и в период рассмотрения дела по существу, не оспаривался.

Право собственности на земельные участки, расположенные по адресным ориентирам: <адрес> географические координаты № на площади 9,88 га, на котором выявлено складирование твердых коммунальных отходов (строительный мусор, следы горения отходов, обломки шифера, пластиковые и стеклянные бутылки и т.д.) на площади 1,1339 га и по адресу: <адрес>, географические координаты №, на площади 1 га, на котором выявлено складирование твердых коммунальных отходов (строительный мусор, следы горения отходов, обломки шифера, пластиковые и стеклянные бутылки и т.д.) на площади 1,03 га не разграничено.

Указанные обстоятельства нашли свое подтверждение в протоколах инструментального обследования от 21 ноября 2024 г. с приобщенными к нему фотоматериалами.

Несанкционированные свалки расположены на земельных участках, право собственности на который, не разграничено, администрацией муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» не ликвидированы и меры по зачистке не предпринимались.

В адрес главы администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» по факту захламления отходами спорных земельных участков 21 марта 2023 г. Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой внесено представление об устранении нарушений закона.

Из сообщения в адрес заместителя Астраханского межрайонного природоохранного прокурора от 6 апреля 2023 г. на вышеуказанное представление следует, что мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок планируется к августу 2023 г., однако документы, подтверждающие принятие мер по устранению нарушений отсутствуют и суду не представлены.

По состоянию с 21 ноября 2024 г. и по настоящее время место несанкционированного размещения отходов не ликвидировано.

Поскольку в адрес Астраханского межрайонного природоохранного прокурора не представлены сведения о ликвидации выявленных мест несанкционированного складирования отходов, административных истец обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их в части, суд первой инстанции пришел к выводу, что администрация муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» с заявкой на софинансирование мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок не обращалась, следовательно, имеющихся бюджетных средств администрации будет достаточно для ликвидации указанной свалки. Доказательств того, что стоимость затрат по ликвидации несанкционированных свалок превышает сумму расходов по ликвидации свалок, предусмотренных в бюджете администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области», суду не представлено, также учитывая, что и после вынесения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 г. 27-П, администрация муниципального образования «Красноярский муниципальный округ Астраханской области» не лишена возможности на возмещение части расходов, фактически понесенных на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора), оснований на указание в решении суда условий финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 г. 27-П, суд не усматривает.

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

В силу пункта 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») к вопросам местного значения городского поселения относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

К вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов (пункт 14 части 1 статьи 15 поименованного выше закона).

Законом «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения (абзац третий части 2 статьи 34).

В соответствии со статьей 49 Устава муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области», утвержденного решением Совета муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» от 18 октября 2018 г. №67, администрация муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления Енотаевского район дминистрация района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления района, осуществляет управление хозяйством района, обеспечивает решение вопросов местного значения, решение задач социально-экономического развития района, координирует участие предприятий, учреждений и организаций, находящихся на подведомственной территории, в комплексном социально-экономическом развитии района.

Земельный кодекс Российской Федерации определяет охрану земель как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса; устанавливает обязанность собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцы и арендаторов земельных участков проводить мероприятия по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления (пункт 1, подпункт 2 пункта 2 статьи 13).

В силу предписаний названного кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 25 октября 2001 г. №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (абзац четвертый этого пункта).

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. №607-ст).

В примечании к пункту 7.8 названного акта указано, что собственниками отходов являются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены.

При рассмотрении дела суд первой инстанции, учитывая, что лица, действия которых привели к образованию несанкционированной свалки, не выявлены, проанализировал приведенные нормы и сделал вывод, что на администрацию возложена обязанность по организации устранения несанкционированной свалки, расположенной на земельном участке в границах муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области».

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду определяет Федеральный закон от 24 июня 1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в статье 8 которого указаны полномочия органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов и городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в статье 13 - требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований, которые подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (пункт 1).

При этом законодатель в статье 8.1 названного закона предусмотрел возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами, установленных этим законом, в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть путем принятия закона субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 мая 2023 г. №27-П разъяснил, что система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней публичной власти. В то же время приведенное правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, не означает, что до установления такого рода регулирования на органы местного самоуправления возлагалась вся полнота бремени несения затрат по очистке территорий муниципальных образований от загрязнения отходами потребления (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2018 г. №559-0), что предполагает обязательность софинансирования соответствующей деятельности за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Подчеркнул, что наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не может рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.

В силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлениях от 13 октября 2015 г. № 26-П и от 26 апреля 2016 г. №13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

Кроме того, в постановлении от 30 мая 2023 г. №27-П Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части данного постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

В абзацах 3, 4 и 5 пункта 2 резолютивной части Постановления № 27-П от 30 мая 2023 г. Конституционный Суд определил, из какого конкретно бюджета органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения названного Постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.

Так, если места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, такое возмещение производится из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования (абзацы 5 и 6).

Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; финансовыми органами являются Министерство финансов Российской Федерации, исполнительные органы субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований) (абзацы 2 и 35 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, по настоящему административному делу одним из обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения возникшего спора и решения вопроса об условиях финансового обеспечения исполнения органом местного самоуправления обязанности ликвидировать несанкционированную свалку ТКО, является установление и правовая квалификация деятельности администрации Енотаевского муниципального района Астраханской области по исполнению возложенных на нее полномочий в области обращения с ТКО.

Названные полномочия установлены в пункте 4 статьи 8 Закона №89-ФЗ: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления таких отходов и ведение реестра мест (площадок) их накопления; организация экологического воспитания и формирование экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Кроме того, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении №27-П от 30 мая 2023 г., органы местного самоуправления - как наиболее приближенные к источникам образования отходов органы публичной власти - в рамках предоставленных им полномочий по муниципальному земельному контролю имеют объективную возможность максимально оперативно, еще на начальном этапе формирования мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, выявлять такие места, устанавливать лиц, в результате деятельности которых данные отходы образуются и размещаются на не предназначенных для этого территориях, к собственникам или пользователям земельных участков, ответственных за их загрязнение, предъявлять требования об освобождении земельных участков от несанкционированных свалок; обязаны устранять причины образования новых несанкционированных свалок путем своевременного создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, их рационального (с учетом потребностей населения) размещения, не допускать превышения лимитов размещения на таких площадках отходов, организовывать общественные мероприятия с целью формирования экологической культуры (абзац 3 пункта 4.1).

Вместе с тем администрацией муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции не представлено доказательств осуществления надлежащего муниципального земельного контроля.

С момента выявления несанкционированной свалки и до настоящего времени администрацией муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» не предпринималось никаких действий, направленных на установление лиц, в результате деятельности которых данные отходы образовались и размещаются на не предназначенных для этого территориях, на организацию каких-либо мероприятий, не допускающих дальнейшее накопление отходов на данном земельном участке, на устранение причин образования несанкционированной свалки, в том числе путем создания мест (площадок) накопления ТКО, их рационального (с учетом потребностей населения) размещения.

Таким образом, администрацией муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» не предпринимались действия для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов.

Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. №176 утверждена Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г., основными инструментами реализации которой являются государственные программы Российской Федерации и непрограммные направления деятельности, государственные программы субъектов Российской Федерации и муниципальные программы; финансирование мероприятий осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, предусмотренных на реализацию указанных программ на соответствующий год, а также за счет внебюджетных источников (пункт 32).

Таким образом, правовое регулирование, действовавшее на момент предъявления административного иска и разрешения возникшего спора, предусматривало возможность ликвидации несанкционированных свалок на территории муниципальных образований в рамках государственной программы.

Однако администрация муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» меры для участия в указанной программе не принимала.

Принимая во внимание изложенное, а также учитывая, что в течение длительного периода времени администрация муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» никаких действий в целях пресечения деятельности несанкционированной свалки отходов производства и потребления на земельных участках кадастрового квартала №, находящегося в ее ведении, не предпринимала, в правоохранительные органы в целях установления собственников отходов и лиц, виновных в их размещении, не обращалась, заявления для включения в план мероприятий по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов, а также выделения финансовых ресурсов не направляла, суд первой инстанции пришел к неправильному выводу о наличии оснований для возложения обязанности по участию в софинансировании мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления на министерство финансов Астраханской области области и Министерство финансов Российской Федерации.

Отсутствие у органа местного самоуправления финансирования для организации работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления либо его недостаточность основанием, освобождающим администрацию муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» от исполнения возложенной на нее законом обязанности, не является. Кроме того, недостаточный объем финансирования соответствующих мероприятий по существу относится к вопросам, разрешение которых возможно в ходе исполнения судебного акта.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда,

о п р е д е л и л а :

решение Енотаевского районного суда Астраханской области от 11 ноября 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Енотаевский муниципальный район Астраханской области» - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции (г. Краснодар) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через суд, принявший решение.

Председательствующий:

С.Е. Лаврова

Судьи областного суда:

Д.Р. Хаирова

Н.Н. Берстнева