Апелляционное определение № 2А-1670/2025 33А-991/2026 от 16 марта 2026 г.

Дело: № 92RS0002-01-2025-003925-30 Председательствующий в

Производство: 1я инст. №2а-1670/2025, 2я инст. № первой инстанции ФИО1


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

17 марта 2026 года г. Севастополь

Судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда в составе:

председательствующего судьи Кондрак Н.И.,

судей Бояриновой Е.В., Блейз И.Г.,

при секретаре Бондюковой А.В.,

с участием представителя административного истца ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Кондрак Н.И. административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, заинтересованные лица: Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, Управление охраны объектов культурного наследия города Севастополя о признании решения незаконным, возложении обязанности совершить определенные действия по апелляционной жалобе административного истца ФИО3 на решение Гагаринского районного суда города Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ, которым в удовлетворении административных исковых требованиях отказано,

УСТАНОВИЛА:

ФИО3 обратилась в суд с административным иском к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, просила признать незаконным решение Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ №№; обязать Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя в течение 10 рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда повторно рассмотреть заявление административного истца от ДД.ММ.ГГГГ №№ о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, расположенного по адресу: <адрес>, площадью <данные изъяты> кв.м, на основании пп.14 п.2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации; обязать Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя уведомить административного истца о принятом решении по адресу: <адрес>

В обоснование исковых требований указано, что решением Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ №№ административному истцу отказано в предоставлении государственной услуги на основании пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), по тем основаниям, что при проведении анализа представленных истцом материалов выявлено формирование земельного участка в зоне <данные изъяты>. Данное обстоятельство в дальнейшем может привести к невозможности использования земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования.

Административный истец считает данное решение административного ответчика незаконным, поскольку такое основание для отказа в предоставлении государственной услуги нарушает права административного истца на получение мер социальной поддержки в виде первоочередного представления земельного участка, предусмотренные статьей 18 Закона города Севастополя от 23.01.2015 № 106-ЗС «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории города Севастополя», в которой предусмотрено, что гражданам из числа лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (2 сентября 1945 года) было менее 18 лет (дети войны) предоставляются, в том числе, меры социальной поддержки - первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества.

Решением Гагаринского районного суда города Севастополя от 5 ноября 2025 года в удовлетворении административных исковых требованиях ФИО3 отказано.

Не согласившись с вышеуказанным решением, административный истец подала апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит его отменить, постановить новое - об удовлетворении исковых требований. Указывает, что согласно Приказу Минкультуры России от 12.11.2025 №2049 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" (Зарегистрировано в Минюсте России 08.12.2025 № 84476), испрашиваемый земельный участок находится в зоне <данные изъяты>, где установлены следующие параметры - предельная высота объектов капитального строительства 12 м., отдельные требования к видам разрешенного использования не установлены. Однако земельный участок перестал входить в зону <данные изъяты> из-за отмены приказа Минкультуры России №1864 от 12.08.2016, в связи с чем изменен правовой режим (статус) земельного участка. Полагает, что на данный момент действуют Правила землепользования и застройки территории города Севастополя, в соответствии с которыми испрашиваемый истцом земельный участок относится к территориальной зоне <данные изъяты>, определенной как «Зона индивидуального жилищного строительства (тип 2)», в связи с чем доводы о невозможности размещения объекта на испрашиваемом земельном участке противоречат ПЗЗ.

Возражений на апелляционную жалобу не поступило.

Представитель административного истца ФИО2 в судебном заседании апелляционную жалобу поддержала на основании доводов, в ней изложенных, просила отменить решение суда первой инстанции, постановить новое – об удовлетворении исковых требований.

Иные участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом и заблаговременно, при таких обстоятельствах, в соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), судебная коллегия находит возможным рассмотреть настоящее дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав судью-докладчика, проверив доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, рассмотрев его согласно положений статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Конституция Российской Федерации гарантирует право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (статья 46).

Право граждан на обращение в суд в порядке административного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) в том числе органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности, установлено частью 1 статьи 218 КАС РФ.

Статья 226 поименованного кодекса, регламентируя судебное разбирательство по названной категории дел, предписывает суду, прежде всего, выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, обязывая его доказать это нарушение (пункт 1 части 9, часть 11).

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 названного кодекса решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Судом установлено и следует из материалов дела, что ФИО3 относится к числу лиц, которым на окончание Второй мировой войны было менее 18 лет (дети войны), и в силу ст. ст. 17, 18 Закона города Севастополя от 23.01.2015 №106-ЗС «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории города Севастополя», она имеет право на первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества.

ДД.ММ.ГГГГ административный истец обратился в Департамент по имущественным и земельным отношениям <адрес> с заявлением за №№ (подано в МФЦ ДД.ММ.ГГГГ за №) о предоставлении земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности, расположенного по адресу: <адрес>.

Как следует из ответа Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ за исх. № в предоставлении земельного участка из земель находящихся в государственной собственности, расположенного по адресу: <адрес>, административному истцу отказано, поскольку при проведении анализа представленных истцом материалов выявлено, что формируемый земельный участок относится к зоне <данные изъяты>. Данное обстоятельство в дальнейшем может привести к невозможности использования земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Испрашиваемый земельный участок расположен в границах контура Ж-2.2./Л/А1/18 территориальной зоны индивидуального жилищного строительства (тип 2) Ж2.2.

По информации Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ № испрашиваемый формируемый земельный участок согласно приказу Министерства культуры Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достропримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополя, относится к зоне <данные изъяты><данные изъяты>. Архитектурно-планировочные параметры для участка: без права возведения капитальных зданий и сооружений, кроме части участка <данные изъяты> в границах кадастрового квартала № при условии формирования в границах регламентных участков <данные изъяты><данные изъяты> единой системы линейных парковых пространств, организованных на базе существующих, музеефицированных и воссозданных методом научной реставрации объектов с высокой историко-культурной, археологической, мемориальной и ландшафтной ценностью; организации в границах регламентных участков <данные изъяты> озелененной парковой полосы шириной не менее 100 м и прилегающей к регламентному участку <данные изъяты> При этом предельная высота уточняется выводами визуально-ландшафтного анализа, но не более 32 м, проектное решение должно предусматривать формирование жилого комплекса переменной высотности с объектами обслуживания населения, членением фасадов путем использования различных цветовых палитр, отделочных материалов и систем, понижением высотности жилого комплекса до 19 м в сторону общественных пространств, озелененных территорий и территории участков археологического Национального заповедника "Херсонес Таврический" - "Участок в Хомутовой балке" и размещением зданий образовательных организаций предельной высотой 12 м на прилегающих к Сапун-горе территориях. Функциональное назначение территории должно соответствовать функциональному назначению, определенному в документах территориального планирования <данные изъяты>: <данные изъяты>. При реорганизации территории с изменением функционального назначения допускается: малоэтажная застройка с объектами обслуживания». При реорганизации территории с изменением функционального назначения допускается (вид разрешенного использования): "сельскохозяйственная деятельность" (без разрешения ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках) и многоквартирная жилая застройка. Функциональное назначение территории должно соответствовать функциональному назначению, определенному в документах территориального планирования

Установив данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку расположение формируемого земельного участка на территории объекта культурного наследия федерального значения «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» в зоне <данные изъяты> приведет к невозможности использования по испрашиваемому виду разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства, что является основанием для отказа в предоставлении земельного участка.

Судебная коллегия с такими выводами суда соглашается и, проверяя решение суда первой инстанции на его соответствие требованиям статьи 176 КАС РФ, указывает следующее.

Подпунктом 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В городе Севастополе отдельные вопросы бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности применительно к истцу регулирует Закон города Севастополя от 23 января 2015 года № 106-ЗС «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории города Севастополя» (далее – Закон города Севастополя от 23 января 2015 года № 106-ЗС), которым установлены правовые, организационные и экономические основы предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям жителей города Севастополя, в связи с принятием в Российскую Федерацию и образованием в составе Российской Федерации нового субъекта – города федерального значения Севастополя (статья 1).

Согласно статье 2 данного закона его положения распространяются на граждан Российской Федерации, постоянно проживавших на территории города Севастополя на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, право которых на меры социальной защиты (поддержки) возникло на 31 декабря 2014 года.

Как следует из материалов дела, истец обратился за получением государственной услуги как относящийся к категории граждан из числа лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (2 сентября 1945 года) было менее 18 лет (дети войны).

Раздел IV Закона города Севастополя от 23 января 2015 года № 106-ЗС определяет меры социальной поддержки отдельных категорий жителей города Севастополя, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, к которым относятся: граждане из числа лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (2 сентября 1945 года) было менее 18 лет (дети войны); граждане из числа инвалидов войны, участников боевых действий, участников войны, жертв нацистских преследований, членов семей погибших (умерших) ветеранов войны и жертв нацистских преследований, соответствующий статус которым был установлен согласно законодательству, действовавшему до 21 февраля 2014 года, и другие категории граждан.

Пунктом 4 статьи 18 Закона города Севастополя от 23 января 2015 года № 106-ЗС установлено, что граждане из числа лиц, которым на время окончания Второй мировой войны (2 сентября 1945 года) было менее 18 лет (дети войны), предоставляется, среди прочих мера социальной поддержки – первоочередное отведение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества.

Согласно п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

В силу под. 3 п. 1 ст. 104 ЗК РФ зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются, в том числе в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия.

Согласно п. 1 ст. 105 ЗК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся зоны охраны объектов культурного наследия.

В соответствии с п. 1 ст. 107 ЗК РФ со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 настоящей статьи.

П. 23 ст. 106 ЗК РФ предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Таким органом государственной власти является Министерство культуры Российской Федерации (подпункт 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года №590).

В соответствии с п.м 14.1 ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

В ходе судебного разбирательства достоверно установлено, что образуемый земельный участок расположен в границах регламентного участка <данные изъяты>, согласно действующего на момент принятия обжалуемого решения, Приказа Минюста РФ от 12 августа 2016 года № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита, расположенных в городе Севастополе», включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, который в силу п. 1 ст. 94 ЗК РФ относится к землям особо охраняемых территорий (имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение).

В границах регламентного участка <данные изъяты> запрещаются: земляные и мелиоративные работы, не связанные с исследованиями, сохранением, музеефикацией памятников и исторически ценного (культурного) ландшафта, использованием территорий в рекреационных целях; изменения в ландшафте исторически ценной планировочной структуры; проведение земляных работ без опережающих археологических исследований и последующего археологического наблюдения; хозяйственная деятельность, которая может привести к повреждению археологических объектов и ценного ландшафта.

Архитектурно-планировочные параметры для участков <данные изъяты> без права возведения капитальных зданий и сооружений.

Строительство объектов капитального строительства, в указанной регламентной зоне не предусмотрено. Вид разрешенного использования выбирается из предусмотренных градостроительным регламентом видов и архитектурно-планировочные параметры, касающиеся высоты, площади объектов капитального строительства установлены только для тех объектов, возведение которых соответствует видам разрешенного использования земельного участка (в данном случае <данные изъяты>).

Таким образом, земельным законодательством предусмотрен отказ в формировании земельных участков с такого рода ограничениями по использованию для целей, связанных со строительством объектов капитального строительства.

Применительно к положениям частей 8, 9, 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и предписаниям статьи 62 указанного Кодекса, суд верно распределил бремя доказывания между сторонами и установил обстоятельства, имеющие значение для дела.

При этом судебная коллегия учитывает, что задачами административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, а так же их восстановление.

Не оспаривая право административного истца на реализацию представленных прав и льгот, установленных действующим законодательством субъекта, судебная коллегия, учитывая факт нахождения испрашиваемого земельного участка в зоне с режимом использования <данные изъяты>, приходит к выводу о невозможности его предоставления административному истцу на момент принятия оспариваемого решения ответчиком, так как названное повлечет нарушение земельного законодательства вследствие невозможности использования его по испрашиваемому разрешенному использованию.

При таких обстоятельствах, при правильном применении норм материального права, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований.

Довод административного истца о том, что испрашиваемый земельный участок перестал входить в зону <данные изъяты> из-за отмены приказа Минкультуры России №1864 от 12.08.2016, в связи с чем изменен правовой режим (статус) земельного участка, судебная коллегия не принимает во внимание, исходя из следующего.

В соответствии с частью 6 ст. 1.9 Правил 730-ПП, в случае если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1 - 2.22 раздела III настоящих Правил.

В случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (часть 5 ст. 2.12 Правил 730-ПП).

В соответствии с ч. 5 ст. 15 КАС РФ при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

Согласно п. 4 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 12 ноября 2025 года №2049 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и Крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе», в соответствии с которым изменены требования к земельным участкам, а также изменено расположение формируемого спорного земельного участка, вступил в законную силу 19 декабря 2025 года, при этом, при рассмотрении административного спора по правилам главы 22 КАС РФ, законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Исходя из приведенных выше требований закона, суд руководствуется законодательством, действовавшим на момент принятия оспариваемого решения. Вместе с тем, административный истец не лишена возможности, вновь обратится с заявлением о предоставлении государственной услуги о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на фактических обстоятельствах дела и сделаны при правильном применении норм материального права, существенных нарушений норм процессуального права им не допущено, в связи с чем, предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Гагаринского районного суда города Севастополя от 5 ноября 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу с момента его оглашения и может быть обжаловано в течение шести месяцев в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий судья

судьи