Решение № 12-297/2017 от 4 октября 2017 г. по делу № 12-297/2017

Дело № 12-297/2017


Р Е Ш Е Н И Е

по жалобе на постановление по делу

об административном правонарушении.

05 октября 2017 года город Мурманск

Судья Первомайского районного суд города Мурманска Дурягина М.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу министра здравоохранения Мурманской области ФИО1 на постановление Управления федеральной антимонопольной службы по Мурманской области от *** по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4.1 статьи 7.30 КоАП РФ в отношении должностного лица:

ФИО1, ***,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением Управления федеральной антимонопольной службы по Мурманской области от *** министр здравоохранения Мурманской области ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4.1 статьи 7.30 КоАП РФ, и подвергнут наказанию в виде административного штрафа в размере 13 164,59 рублей.

В Первомайский районный суд города Мурманска на основании определения *** суда *** от *** поступила жалоба министра здравоохранения Мурманской области ФИО1 на данное постановление, в которой он просил постановление отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

В обоснование жалобы указал, что *** в единой информационной системе в сфере закупок (***ru) было размещено извещение и документация о проведение аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на поставку *** В размещенной документации были установлены требования к *** а именно – *** Заявки на указанный *** поступили от медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь ***, т.е. закупка осуществлялась для обеспечения ***

В целях обеспечения *** населения *** области было проведено 2 других аукциона, по результатам которых заключены контракты №*** от ***, №*** от ***. В данном случае в описании требований к товару не указывались дополнительные характеристики, как при проведении аукциона для обеспечения нужд *** населения.

***

При назначении ***, установление срока хранения *** позволяет использовать ***

Считает, что устанавливая требования к характеристикам закупаемого товара, министерство исходило из имеющейся потребности в ***, обладающим определенными характеристиками, с учетом ***

В обоснование своих доводов ссылался на анализ выписанных и обеспеченных с *** по *** рецептов, который показал, что за указанный период *** было выписано и обеспечено – ***. При невозможности использования остатка *** в течение *** часов с момента ***, количество использованных упаковок увеличилось бы в 2 (два) раза и составило – *** соответственно при стоимости одной ***, по итогам *** месяцев потребовалось бы еще порядка ***, а из расчета годовой потребности порядка ***. Стоимость *** примерно одинаковая.

Считает, что требование по сроку хранения открытого контейнера является значимым, поскольку позволяет использовать один контейнер при делении ***, что снижает расход *** и обеспечивает более эффективное расходование бюджетных средств.

Ссылался на тот факт, что в соответствии с протоколом подведения итогов электронного аукциона от *** на участие в аукционе было подано 4 заявки, 2 из которых соответствовали требованиям, установленным в аукционной документации. Требуемый заказчиком *** поставляется различными поставщиками, имеет свободное распространение по территории РФ, следовательно, любой потенциальный поставщик имеет возможность предложить *** с указанными характеристиками, что исключает ограничение и устранение конкуренции при проведении аукциона.

По государственному контракту №*** от *** поставщик ООО «***» поставил *** и в соответствии с реестром *** с *** по *** пациентам-*** выдано ***

При указанных обстоятельствах полагает, что в ходе произведенной закупки требования Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не нарушены.

Установление характеристики товара, в виде срока хранения вскрытой упаковки является значимым для заказчика и подтверждается представленными реестрами выписанных рецептов.

В соответствии с ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

В судебном заседании защитник заявителя ФИО3 доводы жалобы поддержала в полном объеме. Дополнительно указала, что заказчик вправе детализировать объект закупки, определять необходимые требования к закупаемым товарам, исходя из принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Инструкции по применению являются юридическим документом, определяющим ответственность производителя за возможные отрицательные последствия применения ***. Инструкция обеспечивает безопасное и эффективное применение ***. Ссылалась на реестры ***, из которых следует, что более чем в ***% случаев врачи назначают *** Считает, что решающим фактором должны быть потребности заказчика. Требования Федерального закона № ФЗ-44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» министерством не нарушены. Кроме того указала, что указанный в заявке *** назначается врачами для амбулаторного использования, ***, инструкцией по применению которого не предусмотрен срок хранения после ***. В стационаре используются другие препараты под наблюдением врача и медицинского персонала, для их приобретения проводятся иные закупки.

Указала, что в данном случае пациентами являются ***, которые получают лечение *** в связи с чем, приоритетом при осуществлении спорной закупки с указанием срока хранения *** министерством определено ***, удобство и безопасность в использовании препарата на дому, а также значительная экономия бюджетных денежных средств.

Защитник заявителя ФИО2 указала, что является *** специалистом *** Пояснила, что ежегодно *** В этой связи есть риск использования *** без указанного срока годности после *** и такой *** может быть применен неоднократно *** по незнанию, что недопустимо. Министерство, устанавливая требования к характеристикам закупаемого товара, исходило из имеющейся потребности в ***, обладающим определенными характеристиками, с учетом индивидуальной методики ***. С формой выпуска «***» выпускаются только *** с указанием срока хранения вскрытого контейнера в инструкции и *** без указания сведений по сроку хранения вскрытого контейнера. Использование содержимого *** два раза в сутки невозможно, поскольку инструкцией такие условия не предусмотрены.

Защитник заявителя ФИО4 доводы жалобы поддержал в полном объеме. Дополнительно указал, что министерством был изучен рынок, в результате чего был сделан вывод о том, что *** распространяется многими поставщиками. По мнению УФАС и прокуратуры, министерство должно было закупить ***, указав только международное наименование, в результате чего приобрели бы *** который подходит для ***. При этом такой *** кончился бы в два раза быстрее, о чем свидетельствует анализ выписанных и обеспеченных с *** по *** ***. При невозможности использования *** в течение *** часов с момента ***, количество использованных упаковок увеличилось бы в 2 раза, при стоимости одной упаковки в ***, т.е. потребовалось бы еще примерно 650 000 рублей. Требование по сроку хранения открытого контейнера является значимым, поскольку позволяет использовать один контейнер ***, что снижает расход *** и обеспечивает более эффективное расходование бюджетных средств.

Помощник прокурора *** области – ФИО5 с доводами жалобы не согласилась, полагала вынесенное постановление законным и обоснованным. Считает, что министерство хотело сэкономить бюджетные средства, включило в описание закупки требование об указании срока хранения, чем вызвало ограничение круга участников закупки. За данные действия существует административная ответственность, поскольку были нарушены требования Федерального закона № ФЗ-44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Полагает, что в сложившемся случае в действиях министерства и положениях Федерального закона существует коллизия, но между тем министерство не должно было указывать требование о сроке хранения вскрытого ***, ограничившего конкуренцию. В действиях Министра здравоохранения Мурманской области имеется состав правонарушения, предусмотренного ч. 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ. На вопрос судьи о том, что в случае неуказания в качестве требования к товару срока хранения вскрытого контейнера не менее *** часов и возможности применения у ***, понимая, что иного *** с такими характеристиками помимо «***» на рынке нет, министерство обязано будет закупить препарат, который не требуется для амбулаторного лечения *** пояснила, что возможен такой результат, поскольку таков закон.

Представитель заинтересованного лица Управление Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом, в письме о направлении административного материала просил постановление оставить без изменения, а жалобу без удовлетворения.

Заслушав мнение участников процесса, исследовав материалы дела, административный материал УФАС по Мурманской области, прихожу к следующему.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Далее – Закон о контрактной системе) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона о контрактной системе - контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Частью 4.1 ст. 7.30 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за включение в описание объекта закупки требований и указаний в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименования места происхождения товара или наименования производителя, требований к товарам, информации, работам, услугам при условии, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, или включение в состав одного лота, объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой.

Как следует из материалов дела, *** в единой информационной системе в сфере закупок (***) Комитетом государственных закупок *** области были размещены извещение и аукционная документация для проведения аукциона в электронной форме на право заключения контракта на поставку ***. В качестве требований к указанному товару было указано на необходимость наличия срока хранения вскрытого контейнера не менее *** и возможность применения ***. Государственным заказчиком закупки является Министерство здравоохранения Мурманской области.

По сведениям государственного реестра ***, размещенного на сайте (***), с такой формой выпуска – *** производится под торговыми наименованиями «***» и «***». В регистрационном удостоверении *** имеется установленный заказчиком показатель «срок хранения вскрытого контейнера» (л.д.30). В регистрационном удостоверении и инструкции *** такой показатель отсутствует (л.д.35), что послужило основанием для отказа в допуске к участию в рассматриваемом аукционе заявок участников, предложивших к поставке *** с указанным торговым наименованием.

Данные обстоятельства должностным лицом Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области были расценены как нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, которым предусмотрено, что заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами.

Описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта.

До возбуждения дела об административном правонарушении в своих пояснениях ФИО1 указал, что требование по сроку хранения открытого контейнера является значимым обстоятельством, поскольку такие условия позволяют использовать один контейнер при ***, что снижает расход *** и обеспечивает более эффективное расходование бюджетных средств. Кроме того указал, что ограничение конкуренции в данном аукционе не имело место, поскольку к участию в аукционе допущено два участника.

При вынесении обжалуемого постановления доводы привлекаемого к административной ответственности лица были признаны неубедительными со ссылкой на положения Закона о контрактной системе, предусматривающими случаи, когда заказчик вправе закупать лекарственные препараты по их торговым наименованиям.

В частности приведен пункт 6 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, из которого следует, что документация о закупке должна содержать указание на международные непатентованные наименования *** или при отсутствии таких наименований химические, группировочные наименования, если объектом закупки являются ***.

Заказчик при осуществлении закупки ***, входящих в перечень ***, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями, а также при осуществлении закупки *** в соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 83 настоящего Федерального закона вправе указывать торговые наименования этих ***. Указанный перечень и порядок его формирования утверждаются Правительством Российской Федерации.

В случае, если объектом закупки являются ***, предметом одного контракта (одного лота) не могут быть *** с различными международными непатентованными наименованиями или при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями при условии, что начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает предельное значение, установленное Правительством Российской Федерации, а также *** с международными непатентованными наименованиями (при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями) и торговыми наименованиями. Положения настоящего пункта не применяются при определении поставщика ***, с которым заключается государственный контракт в соответствии со статьей 111.4 настоящего Федерального закона.

Помимо приведенного, обжалуемое постановление содержит выводы должностного лица о том, что состав информации, которая содержится в государственном реестре *** в отношении ***, определен в пункте 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении ***», и срок хранения вскрытого контейнера не относится к такой информации.

В связи с указанным должностное лицо посчитало, что сравнивать *** с одинаковым МНН можно только по тем характеристикам, обязанность установления которых предусмотрена законом. Отсутствие показателя о сроке хранения вскрытого контейнера в инструкции *** с торговым наименованием «***» не свидетельствует о его несоответствии требованиям заказчика.

В ходе судебного разбирательства стороной защиты внесены пояснения о том, что детализация объекта закупки, определяет необходимые требования к закупаемым товарам, исходя из принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Устанавливая требования к характеристикам закупаемого товара, министерство исходило из имеющейся потребности в ***, с учетом индивидуальной методики ***. При заявленных характеристиках товара, установление срока хранения открытого *** в течение 12 часов, позволяет использовать *** в сутки вместо *** Инструкция *** содержит сведения по сроку хранения вскрытого контейнера, в то время как инструкция *** не содержит таких сведений. Отсутствие таких сведений исключает использование содержимого контейнера данного *** в сутки. Использование ***, очевидно, снижает расход *** и обеспечивает более эффективное расходование бюджетных средств. Не мало важным следует считать довод защиты о том, что заявленное на аукционе требование к *** по сроку хранения вскрытого контейнера имеет назначение использования в амбулаторных условиях, при которых врач не сможет проконтролировать *** на предмет использования препарата строго по инструкции, и в случае закупки препарата, не имеющего срока хранения после вскрытия, существует вероятность использования *** не единовременно, что может причинить вред жизни и здоровью *** пациентов ***

Положения пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе не исключают возможность заказчика определять характеристики товара в соответствии с его потребностями при условии, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Право заказчика на приобретение именно тех товаров, которые наиболее полно соответствуют потребностям заказчика по своим функциональным характеристикам должно реализовываться с учетом эффективности таких закупок, а в данном случае с учетом компетентности и ответственности, за оказание медицинской помощи, назначением и применением ***.

Конкуренция при осуществлении закупок должна основываться на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок, в целях выявления лучших условий поставок товаров (п.2 ст.8 Закона о контрактной системе).

В рассматриваемом случае участниками закупки могли быть любые поставщики, имеющие возможность приобретать *** у производителя. При этом документация об электронном аукционе не содержит указаний на конкретного производителя *** и каких-либо необоснованных ограничений по составу поставщиков. Включение заказчиком в документацию об электронном аукционе требования к *** по сроку хранения не ограничивает количество участников закупки и не нарушает права и законные интересы потенциальных участников закупки.

Основной целью Закона о контрактной системе является удовлетворение потребностей заказчиков в товарах (работах, услугах), которые необходимы для осуществления ими своих функций, при соблюдении установленных этим законом ограничений.

Достижение максимального количества участников торгов не является основополагающей целью проведения аукциона. Значимой целью является приобретение наиболее качественного товара (отвечающего в наибольшей степени необходимым заказчику характеристикам) на наиболее выгодных для заказчика условиях.

Данные обстоятельства не нашли своего отражения при разбирательстве по настоящему административному делу, в связи с чем должностным лицом объективной оценке не подвергались. При этом следует отметить, что закупка *** производилась по его международному непатентованному наименованию (МНН).

В оспариваемом постановлении должностное лицо пришло к выводу о наличии в действия ФИО1 события и состава административного правонарушения, предусмотренного ч.4.1 ст. 7.30 КоАП РФ.

Между тем, при указанных выше обстоятельствах данный вывод является преждевременным.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ производство по делам об административных правонарушениях производится при всестороннем, полном, объективном выяснении всех обстоятельств дела, разрешении его в соответствии с законом.

В силу пункта 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений, в том числе об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Согласно ст.26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; 3) виновность лица в совершении административного правонарушения; 4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; 5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; 6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; 7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Положениям ст.ст. 26.2, 26.11 КоАП РФ предусмотрено, что судья, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности на основании доказательств, оценка которых производится на основании всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела в совокупности.

При рассмотрении дела должностным лицом существенно нарушены процессуальные требования, предусмотренные ст.ст. 24.1, 26.1, 26.2, 26.11 КоАП РФ, а именно не надлежащим образом исследованы и оценены фактические данные, на основании которых в протоколе об административном правонарушении установлено событие правонарушения, постановление не содержит убедительных выводов о вине должностного лица в совершении инкриминируемого правонарушения, не установлено какие свои служебные обязанности не исполнил или исполнил ненадлежащим образом министр здравоохранения при осуществлении рассматриваемой закупки, не дана оценка доводам лица, привлекаемого к ответственности с учетом положений п.1 ч.1 ст. 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, согласно которому в описании объекта закупки указываются, в том числе функциональные, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости), а также с учетом цели закупки и нужд заказчика.

Поскольку существенное нарушение процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при рассмотрении административного материала в отношении должностного лица ФИО1, а именно п.п.1,3,6,7 ст. 26.1 КоАП РФ не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, то постановление о назначении административного наказания нельзя признать законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление подлежит отмене, а дело - направлению должностному лицу на новое рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь ст.30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

Р Е Ш И Л:

Постановление Управления федеральной антимонопольной службы по Мурманской области от *** вынесенное в отношении должностного лица ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4.1 статьи 7.30 КоАП РФ – отменить.

Возвратить дело об административном правонарушении в отношении должностного лица ФИО1 на новое рассмотрение в Управление Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области.

Настоящее решение может быть обжаловано в Мурманский областной суд через Первомайский районный суд города Мурманска в течение десяти дней, со дня вручения или получения копии решения.

Судья /подпись/ М.С. Дурягина