Апелляционное определение № 11А-6211/2026 от 27 апреля 2026 г.

74RS0032-01-2025-006024-62 Судья: Кондратьева Л.М.

Дело № 11а-6211/2026 Дело № 2а-4107/2025


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

28 апреля 2026 года г. Челябинск

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего Шалютиной Е.М.,

судей Когденко Н.Ю., Тропыневой Н.М.,

при секретаре Старыгине А.П.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Миасского городского суда Челябинской области от 24 декабря 2025 года по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации Миасского городского округа Челябинской области о признании незаконным решения и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Когденко Н.Ю. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к администрации Миасского городского округа Челябинской области (далее – администрация МГО) о признании незаконным отказа, изложенного в письме №05128/1.1 от 10 октября 2025 года в выдаче разрешения на строительство на земельном участке с кадастровым номером №, о возложении обязанности повторно рассмотреть заявление №6167874138 от 29 сентября 2025 года (л.д. 3-7).

В обоснование заявленных требований указано, что к ФИО1 в соответствии с договором о передаче прав и обязанностей от 04 апреля 2024 года перешли права и обязанности арендатора по договору аренды земельного участка от 01 февраля 2016 года №7618 в отношении земельного участка с кадастровым номером №, площадью 7631 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> с разрешенным использованием для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта. 29 сентября 2025 года ФИО1 в администрацию МГО было подано заявление о выдаче разрешения на строительство. На указанное заявление был получен ответ от 10 октября 2025 года №05128/1.1, согласно которому администрация МГО отказала в выдаче разрешения на строительство. Административный истец, считая отказ незаконным, обратился в суд.

Судом первой инстанции принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с решением суда, ФИО1 обратился в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы указывает, что выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам. Исходный договор аренды был заключен по результатам открытого аукциона. Вид разрешенного использовании определен как: «для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта». 22 мая 2024 года по заявлению административного истца Управлением архитектуры и градостроительства администрации МГО на данный земельный участок выдан градостроительный план, в соответствии с которым земельный участок отнесен к зоне «О», (многофункциональной общественно-деловой зоне), а также определены параметры разрешенного строительства. В качестве вывода для отказа в разрешении на строительство администрацией указано то, что планируется к строительству капитальный объект, предусматривающий в том числе размещение торговых площадей и мест общественного питания, что не соответствует уставленному для данного земельного участка виду использования. Судом отклонены доводы о том, что извещение о проведении аукциона не содержит запрета на строительство капитального объекта, и напротив содержит информацию о строительстве капитального объекта. Вывод суда о том, что извещение вовсе не содержит указание о каком-либо строительстве, противоречит тексту извещения. Сам факт включения положений о технических условиях подключения ОКС к сетям инженерно-технического обеспечения и информация о плате за такое подключение, в текст размещенного извещения о проведении аукциона, исключает восприятие судом истолкование ответчика предмета и договора как возведение остановочного пункта. Довод о том, что действующее законодательство не содержит термина «остановочный комплекс» судом не воспринят и не опровергнут. Судом также не обоснован и не мотивирован вывод о том, что «остановочный комплекс» и «остановочный пункт» тождественны. Почему на остановочный павильон со скамьей и тумбой необходимо получать разрешение на строительство, и зачем для обычной автобусной остановки предусмотрены техусловия для подключения теплоснабжения и ГВС, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение. Проект организации дородного движения на участок дороги, примыкающий к переданному в аренду земельному участку отсутствует, так как данная дорога является областной дорогой общего пользования, в связи с чем, ответчик распорядился при заключении договора аренды земельным участком, государственная собственность на который не разграничена. Термин «комплекс» имеется в нормативных документах, регулирующих дорожное движение и ответчик имел реальную возможность конкретизировать цель передачи в аренду земельного участка как при проведении аукциона, так и при заключении договора аренды. Анализируя договор аренды, суд не применил положения статьи 431 ГК РФ и неверно истолковал предмет договора аренды. Истолкование возводимого объекта как некапитального, появилось только в ходе судебного разбирательства по административному делу, в связи с чем ответчик не вправе ссылаться на данные обстоятельства. Ответчик в суде и отзывах обозначил довод о том, что возводимый по договору аренды объект изначально не предусматривал его коммерческого использования, что свидетельствует о том, что у арендатора отсутствует экономический смысл заключения такого договора. Ответчик либо сознательно меняет условия аукциона и договора, либо при заключении договора аренды сознательно ввел арендатора в заблуждение относительно предмета сделки. Оба варианта свидетельствуют о недобросовестности ответчика и злоупотреблении им своими процессуальными правами. Имеющиеся в деле доказательства не получили судебной оценки на достаточность и взаимосвязь в их совокупности, что привело к ошибочным выводам и неправильному решению. Результаты оценки доказательств судом не отражены (л.д. 137-143).

В письменных возражениях на апелляционную жалобу представитель административного ответчика указывает, что решение суда первой инстанции законное и обоснованное (л.д. 159).

Представитель административного истца ФИО2 на доводах апелляционной жалобы настаивал, представитель административного ответчика ФИО3 полагал решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились при надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела в полном объеме, оценив новые доказательства, заслушав пояснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации МГО от 7 декабря 2015 года № 7331 был объявлен аукцион по продаже права на заключение договора аренды, согласно протокола об итогах аукциона от 20 января 2026 года победителем признан ФИО7 (л.д. 80-86).

11 февраля 2016 года между ФИО7 и администрацией МГО был заключен договор аренды земельного участка №7618 на срок с 20 января 2016 года по 20 января 2026 года, вид разрешенного использования земельного участка - для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта (л.д. 53-55).

В соответствии с договором о передаче прав и обязанностей от 04 апреля 2024 года ФИО1 перешли права и обязанности арендатора по договору аренды земельного участка от 01 февраля 2016 года №7618 в отношении земельного участка с кадастровым номером №, площадью 7631 кв.м., расположенного по адресу: <адрес> с разрешенным использованием для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта (л.д.12).

29 сентября 2025 года ФИО1 обратился в администрацию МГО с заявлением № 6167874138 о выдаче разрешения на строительство на спорном земельном участке (л.д.19-20).

На указанное заявление был получен ответ от 10 октября 2025 года №05128/1.1, согласно которому администрация МГО отказала в выдаче разрешения на строительство со ссылкой в том числе на часть 1 статьи 51 ГрК РФ, пункт 5.1 части 11 статьи 51 ГрК РФ, часть 13 статьи 51 ГрК РФ, в связи с несоответствием представленных документов разрешенному виду использования земельного участка (л.д.21).

В качестве оснований для принятия оспариваемого решения указано, что земельный участок с кадастровым номером № относится к территориальной зоне «О» - многофункциональной общественно-деловой зоне, земельный участок предоставлен в аренду по договору аренды №7618 от 01 февраля 2016 года (с договором передачи прав и обязанностей арендатора по договору аренды от 04 апреля 2024 года) с видом разрешенного использования участка - для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта. Между тем, планируемый к строительству объект «Здание остановочного комплекса с магазином и кафе» - объект капитального строительства с общей площадью 639,1 кв.м., который предусматривает размещение торговых площадей и мест общественного питания, что не соответствует установленному разрешенному виду его использования (л.д.21).

Оказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса РФ, Правилами землепользования и застройки Миасского городского округа Челябинской области, утвержденных решением Собрания депутатов Миасского городского округа от 25 ноября 2011 года №1, пришел к выводу, что оспариваемый отказ вынесен уполномоченным лицом в пределах его компетенции, является законным и обоснованным, права административного истца не нарушены.

Судебная коллегия считает возможным согласится с такими выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3 статьи 36), что предполагает определение федеральным законодателем необходимых условий и порядка реализации прав на землю.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 октября 2020 года N 42-П указал, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.

С этой целью в статье 2 ГрК РФ закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4). В то же время законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в ГрК РФ (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.

В силу части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).

Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, приведен в части 13 статьи 51 ГрК РФ, в том числе несоответствие документов разрешенного использования земельного участка.

Вопросы, касающиеся строительства и эксплуатации зданий и сооружений, регулируются как градостроительным законодательством, так и нормами, в том числе земельного законодательства.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Вместе с тем названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

В силу пункта 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

В отличие от собственника арендатор при использовании земельного участка ограничен не только актами, определяющими правовой режим этого участка, но и, являясь стороной договора аренды, должен выполнять его условия, в том числе в части целевого использования участка. Кроме того, внесение изменений в условия договора аренды о виде разрешенного использования земельного участка не должно привести к нарушению норм земельного законодательства о предоставлении публичных участков в целях строительства. Соответствующие позиции отражены в пунктах 2, 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года.

Согласно материалам дела, постановлением администрации Миасского городского округа Челябинской области от 7 декабря 2015 года № 7331 принято решение о проведении аукциона (открытого по составу участников и форме подачи заявок) по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером N № площадью 7631,0 кв.м., расположенный по адресу: <адрес>, с разрешенным использованием - для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта (л.д.80).

14 октября 2015 года информация о проведении аукциона с публикацией информации о виде разрешенного использования «для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта» опубликована в издании Миасский рабочий (л.д. 110-122).

По итогам конкурса, на основании договора аренды земельного участка № 7618 от 1 февраля 2016 года публичный земельный участок с кадастровым номером N № площадью 7631,0 кв.м., расположенный по адресу: <адрес>, предоставлен ФИО7 в аренду на срок с 20 января 2016 года по 20 января 2026 года (л.д. 53-55).

По договору передачи прав и обязанностей арендатора по договору аренда земельного участка от 4 апреля 2024 года, зарегистрированному 8 апреля 2024 года, в Едином государственном реестре недвижимости об объекте недвижимости на спорный земельный участок зарегистрирована на ФИО1 (л.д. 41-49).

Приобретая право аренды по договору от 4 апреля 2024 года, административный истец, к которому перешли права и обязанности арендатора, выразил свое согласие на использование земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования земельного участка «для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта».

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Административный истец как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке.

Воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленным в договоре, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

Исходя из представленных документов, как верно указано в возражениях на апелляционную жалобу административным истцом, спорный земельный участок, с кадастровым номером N 74:34:2005062:287 площадью 7631,0 кв.м., расположенный по адресу: <адрес>, предоставлен через торги в аренду сроком на 10 лет с видом разрешенного использования – для проектирования и строительства остановочного комплекса благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта, то есть с фиксированным видом разрешенного использования, не предусматривающим капитального строительства, а также установленным ограничением, предусмотренным земельным законодательством, в пользовании земельным участком, предоставленным путем проведения аукциона, в части изменения вида разрешенного использования. Аукционом изменение вида разрешенного строительства не предусмотрено. Изменение вида разрешенного использования земельного участка возможно лишь через проведение публичных слушаний.

С учетом действующих норм, административный истец не лишен права обратиться к собственнику арендованного земельного участка с соответствующим заявлением об изменении вида разрешенного использования и участвовать в дальнейших публичных процедурах.

Судебной коллегии представляются обоснованными и мотивированными выводы суда первой инстанции о том, что выдача разрешения «на строительство «здания остановочного комплекса с магазином и кафе» не соответствует виду разрешенного использования спорного земельного участка «для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта» со ссылкой на пункт 5.3.3. ГОСТ Р 52766-2007 (Дороги автомобильные общего пользования. Элементы благоустройства. Общие требования», предусматривающий требования к остановочным пунктам (остановочная площадка, посадочная полоса, заездной карман, боковая разделительная полоса, тротуары и пешеходные дорожки и т.п.).

Из содержания пункта 2 статьи 7, статьи 85 ЗК РФ, пункта 9 статьи 1, частей 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке, при возведении каких-либо объектов строительства необходимо соблюдение функционального назначения возводимой постройки целевому назначению и разрешенному использованию имеющегося земельного участка.

Из представленных документов с достоверностью установлено, что земельный участок находится в территориальной зоне «О»- многофункциональная общественно-деловая зона, с разрешенным видом использования «для проектирования и строительства остановочного комплекса с благоустройством разворотного кольца для общественного транспорта», о чем административному истцу было известно при заключении договора передачи прав и обязанностей арендатора 4 апреля 2024 года. Указанный вид разрешенного использования был установлен договором аренды земельного участка № 7618 от 1 февраля 2016 года и не подлежит изменению по инициативе арендатора в одностороннем порядке. В соответствии с пунктом 4.4.2 договора аренды, арендатор обязан использовать участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. При представлении земельного участка строительство объектом капитального строительства администрацией МГО не подразумевалось (л.д. 35, 53-55,101-103, 105-106).

Не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора аренды изменение вида разрешенного использования публичного земельного участка (в том числе и в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) не допускается. В связи с изложенным, доводы апелляционной жалобы видах разрешенного использования, предусмотренных правилами землепользования и застройки МГО отклоняются (л.д. 101-103).

Кроме того, на момент рассмотрения административного иска, ФИО4 не являлся правообладателем земельного участка, так как срок договора аренды земельного участка истек, в его адрес направлено требование от 17 февраля 2026 года о расторжении договора арены (л.д. 176).

В судебном заседании суда апелляционной инстанции на вопрос судебной коллегии представитель административного истца подтвердил данные обстоятельства.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, не содержат обстоятельств, нуждающихся в дополнительной проверке, сводятся к изложению правовой позиции, выраженной стороной административного истца в суде первой инстанции, являвшейся предметом исследования и нашедшей отражение и правильную оценку в решении суда.

Суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, применил нормы материального права и процессуального права, дал надлежащую оценку установленным по делу обстоятельствам.

Выводы суда достаточно полно мотивированы и соответствуют нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Само по себе несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

При изложенных обстоятельствах судебная коллегия находит обжалуемое судебное решение законным и обоснованным, поскольку оно вынесено в соответствии с правильно примененным судом законом и с учетом представленных сторонами доказательств. В апелляционной жалобе обоснованность выводов суда первой инстанции не опровергнута.

Оснований для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке, предусмотренных частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодека административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Миасского городского суда Челябинской области от 24 декабря 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи