Решение № 2А-1-706/2018 2А-1-706/2018~М-1-633/2018 М-1-633/2018 от 19 сентября 2018 г. по делу № 2А-1-706/2018

№ 2а-1-706/2018


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

20 сентября 2018 г. город Мценск

Мценский районный суд Орловской области в составе: председательствующего судьи Волковой Н.А.,

с участием представителя административного истца ФИО1 – по доверенности от 18 апреля 2018 г. ФИО2,

представителя административного ответчика помощника Мценской межрайонной прокуратуры Орловской области Доброхваловой Д.И.,

заинтересованных лиц ФИО3, ФИО4,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Коссовой С.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Мценского районного суда административное дело по административному исковому заявлению главы администрации Мценского района Орловской области ФИО1 к Мценской межрайонной прокуратуре Орловской области о признании незаконным представления прокурора об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан,

установил:

глава администрации Мценского района Орловской области ФИО1 в лице своего представителя по доверенности ФИО2 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене представления прокурора Мценской межрайонной прокуратуры об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан от 6 июня 2018 г. №.

В обоснование заявленных требований указал, что на имя главы Мценского района Орловской области 6 июня 2018 г. прокурором Мценской межрайонной прокуратуры Орловской области Двадненко А.С. было внесено представление об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

Оспариваемое представление считает незаконным и необоснованным и как, следствие, подлежащим отмене по следующим основаниям.

17 апреля 2018 г. в администрацию Мценского района поступило обращение ФИО5 обязать ФИО3 не разводить пчел в <адрес>. Данное обращение было направлено на рассмотрение в отдел сельского хозяйства и продовольствия администрации Мценского района. К обращению было приложено лабораторное исследование на аллергические реакции яда пчелы от 18 января 2018 г., медицинское заключение об отсутствии или наличии аллергической реакции на укус пчел у ФИО5 отсутствовало.

По результатам рассмотрения обращения ФИО5 начальником отдела сельского хозяйства и продовольствия администрации Мценского района ФИО4 24 апреля 2018 г. заявителю подготовлен ответ, что поставленный в обращении вопрос не относится к компетенции администрации Мценского района и ФИО5 рекомендовано реализовать нарушенное право в судебном порядке.

Говорит о том, что ранее 2 мая 2017 г. по жалобе ФИО5 гражданин ФИО3 привлекался к административной ответственности по статье 5.2 Закона Орловской области от 6 июня 2013 г. № 1490-03 «Об ответственности за административные правонарушения», ему назначено наказание в виде предупреждения, выявленные нарушения им были устранены.

Полагает, что у должностных лиц администрации Мценского района отсутствовали правовые основания для привлечения к административной ответственности ФИО3 Действующее законодательство разрешает гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство содержать на принадлежащем им земельном участке пчел.

Просит признать незаконным и отменить представление прокурора Мценской межрайонной прокуратуры об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан от 6 июня 2018 г. №.

Определениями суда в качестве заинтересованных лиц привлечены ФИО5, ФИО3, начальник отдела сельского хозяйства и продовольствия администрации Мценского района ФИО4

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 по доверенности ФИО2 поддержала заявленные требования, настаивали на их удовлетворении по основаниям в них изложенным, указав, что у должностных лиц администрации Мценского района отсутствовали основания выносить какое-либо процессуальное решение в отношении ФИО3 в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку обращение ФИО5 не содержало фактов, указывающих на нарушение ФИО3 статьи 5.2 Закона Орловской области № 1490-0З «Об ответственности за административные правонарушения». В обращении на имя главы администрации района заявитель просила обязать ФИО3 не разводить пчел в <адрес>. Начальником отдела сельского хозяйства и продовольствия администрации района ФИО5 был подготовлен ответ. Однако прокурором Мценской межрайонной прокуратуры по результатам обращения ФИО5 в адрес главы администрации Мценского района внесено представление, которым на административного истца незаконно возложена обязанность устранить допущенные нарушения при отсутствии оснований для их устранения. Представление нарушает права и законные интересы должностных лиц администрации Мценского района, поскольку способно повлечь необоснованное их привлечение к административной ответственности, незаконно возлагает на них обязанности по совершению действий, которые фактически исполнены в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В судебном заседании представитель административного ответчика Мценской межрайонной прокуратуры Орловской области помощник прокурора Доброхвалова Д.И. административный иск не признала, указав, что оспариваемое представление об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан принято прокурором на законных основаниях и подлежит рассмотрению. Полагает, что выявленное проверкой нарушение явилось следствием ненадлежащего рассмотрения должностными лицами администрации муниципального района обращения и повлекло нарушение прав гражданина на обеспечение рассмотрения его обращения в соответствии с требованиями закона. Просила в удовлетворении иска отказать.

Заинтересованное лицо ФИО3 в судебном заседании поддержал требования административного иска.

Заинтересованное лицо начальник отдела сельского хозяйства и продовольствия администрации Мценского района ФИО6 указала, что поставленный в обращении гражданина вопрос был рассмотрен, административный иск просила удовлетворить.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Заинтересованное лицо ФИО5 в судебном заседании не присутствовала, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, своего представителя не направила. Придерживаясь позиции, изложенной в письменных возражениях, представленных в суд, просила в удовлетворении административных исковых требований отказать, вынести частное определение в отношении должностных лиц администрации Мценского района, в связи с наличием в их действиях состава правонарушения, предусмотренного статьёй 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд в порядке статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть административное исковое заявление в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, выслушав объяснения представителя административного истца ФИО2, поддержавшей административный иск, возражения представителя административного ответчика Мценской межрайонной прокуратуры Доброхваловой Д.И., заслушав заинтересованных лиц ФИО3, ФИО4, изучив возражения заинтересованного лица ФИО5, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

По смыслу статей 218, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения и действия (бездействия) органа, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть признаны соответственно недействительными, незаконными при наличии одновременно двух обязательных условий: несоответствия решения, действия (бездействия) закону и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав и законных интересов лица. При недоказанности хотя бы одного из названных условий заявление не может быть удовлетворено.

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (абзац 2 части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Согласно пункту 1 статьи 27 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 названного Закона.

Закон о прокуратуре представляет прокурору или его заместителю в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, право вносить представление об устранении нарушений закона (пункт 3 статьи 22).

В силу части 1 статьи 24 Закона № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Анализ исследуемых норм права свидетельствует о том, что основанием для проверки исполнения законов может быть информация о фактах нарушения закона, требующая принятия мер прокурором.

В силу статьи 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Реализация гражданами данного права регулируется Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ (далее закон № 59-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 4 закона № 59-ФЗ для целей настоящего Федерального закона под обращением гражданина понимается направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Жалобой признается такое обращение гражданина, которое содержит просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (пункт 4 статьи 4 названного Закона).

Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению.

В силу статьи 5 данного Федерального закона при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Этому праву корреспондирует обязанность государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом (пункт 1 части 1, часть 3 статьи 10 Закона).

Из положений статьи 14 закона № 59-ФЗ следует, что государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Согласно части 1 и части 3 статьи 21 Устава муниципального образования Мценский муниципальный район Орловской области, утвержденного Постановлением Мценского районного Совета народных депутатов от 21 июня 2005 г. № 327 (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу в Орловской области 03 ноября 2005 №), (далее Устав Мценского района) глава района является высшим должностным лицом района и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава района возглавляет администрацию района.

В соответствии с пунктами 4 и 9 части 1 статьи 23 Устава Мценского района к полномочиям главы администрации района относятся организация и контроль в пределах своих полномочий выполнения федерального законодательства и законодательства Орловской области, решений районного Совета народных депутатов, собственных нормативных правовых актов; организация и ведение приема граждан, рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан, принятие по ним решений.

Как следует из материалов дела на имя главы администрации Мценского района Орловской области ФИО7 поступило обращение ФИО5 от 17 апреля 2018 г., в котором заявитель указала, что ФИО3 на придомовой территории дома <адрес> незаконно разводит пчел, которые ведут себя агрессивно, кусают её и членов её семьи, она и её племянница проходили лечение в Мценской ЦРБ. Ссылаясь на статью 5.2 Закона Орловской области № 1490-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения» заявитель просила обязать ФИО3 не разводить пчел в <адрес>. К обращению были приложены результаты лабораторного исследования от 15 января 2018 г. на аллергические реакции яда пчелы.

Данное обращение 17 апреля 2018 г. было зарегистрировано в администрации Мценского района Орловской области за номером № и передано главой администрации ФИО1 на рассмотрение начальнику отдела сельского хозяйства и продовольствия администрации района ФИО4, которая 24 апреля 2018 г. подготовила и направила ФИО5 ответ на ее обращение за своей подписью.

Ответом ФИО5 уведомлена о том, что администрация Мценского района не наделена полномочиями по рассмотрению вопроса об обязании ФИО3 не разводить пчел, реализовать нарушенное право заявитель может в судебном порядке.

Мценской межрайонной прокуратурой Орловской области была проведена проверка по рассмотрению обращения ФИО5 о незаконном разведении пчел ФИО3 В результате которой установлено, что разрешая обращение ФИО5 без проверки доводов изложенных в обращении административной комиссией, без вынесения процессуального решения о наличии или отсутствии состава административного правонарушения в действиях ФИО3 должностные лица администрации Мценского района нарушили требования законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, в части всестороннего рассмотрения обращения, а также принятия мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав и законных интересов гражданина.

По результатам проверки 6 июня 2018 г. в отношении главы администрации Мценского района ФИО1 внесено представление прокурора Мценской межрайонной прокуратуры об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, принятию действенных мер к устранению причин и условий, способствующих их совершению и решении вопроса о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Статья 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержит исчерпывающий перечень поводов для возбуждения дела об административном правонарушении, в том числе специальные для некоторых административных правонарушений.

Согласно части 1 статьи 28.1 названного Кодекса поводами к возбуждению дела об административных правонарушениях, могут являться, в том числе сообщения и заявления физических и юридических лиц.

Перечисленные материалы, сообщения и заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными на составление протокола об административном правонарушении (часть 2 статьи 28.1 Кодекса).

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Статьей 5.2 Закона Орловской области от 6 июня 2013 г. № 1490-ОЗ "Об ответственности за административные правонарушения" предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства Орловской области в сфере пчеловодства.

В соответствии с указанной статьёй административным правонарушением признается самовольное, без соответствующего договора с землепользователем, землевладельцем размещение пасек, установка кочевых пчелопасек на перелете пчел других пасек или на расстоянии друг от друга менее полутора километров, или от стационарных пасек - менее трех километров; на расстоянии менее пятисот метров от школ и больниц; в населенных пунктах на приусадебных участках без плотных ограждений высотой менее двух метров, в том числе живыми изгородями из древесных и кустарниковых культур, а также рядом с усадьбами граждан, имеющих заключение об аллергической реакции на укус пчел; размещение более десяти пчелосемей на одном дачном участке.

Согласно статьей 3 Закона Орловской области от 2 ноября 2013 г. № 1555-ОЗ "Об отдельных правоотношениях в сфере пчеловодства на территории Орловской области" пчеловоды размещают пасеки на принадлежащих им на праве собственности или ином праве земельных участках с учетом интересов безопасности граждан и сельскохозяйственных животных.

В своем обращении ФИО8 ссылалась на нарушение ФИО3 указанных статьёй 5.2 Закона Орловской области № 1490-ОЗ требований, в частности размещение землевладельцем пасек рядом с усадьбами граждан, имеющих заключение об аллергической реакции на укус пчел, следовательно, в данном случае для проверки изложенных в обращении доводов, имелись достаточные основания, поскольку законом предусмотрена необходимость реагирования на основании одной только информации, которая с достаточной степенью определенности позволяет установить наличие предполагаемого факта нарушения.

24 апреля 2018 г. заявителю дан ответ о том, что администрация Мценского района не наделена полномочиями по рассмотрению вопроса об обязании ФИО3 разводить пчел, реализовать нарушенное право заявитель может в судебном порядке.

Обращение гражданина считается разрешенным, если рассмотрены все поставленные в нем вопросы, приняты необходимые меры и дан письменный ответ. Ответ на обращение гражданина должен быть аргументированным, содержать ссылки на нормы законодательства Российской Федерации, разъяснение всех затронутых в нем вопросов, а если в удовлетворении обращения гражданина отказано - содержать разъяснение порядка обжалования принятого решения с указанием органа (должностного лица), в который может быть направлена жалоба.

Между тем в данном случае действия по всестороннему рассмотрению обращения ФИО5 произведены не были, что и послужило основанием для принятия прокурором мер прокурорского реагирования в виде внесения оспариваемого представления.

В связи с этим указания административного истца, о том, что ответ на обращение ФИО8 дан должностным лицом по существу, является не обоснованным. Суд не может признать ответ на обращения ФИО5 соответствующим требованиям пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку анализируя обращение ФИО5 суд усматривает, что в нем отражены сведения, нуждающиеся в проверке должностными лицами администрации Мценского района, а именно, по мнению заявителя ФИО3 нарушает требования статьи 5.2 Закона Орловской области №1490-ОЗ.

Доводы административного истца о том, что ответ ФИО8 был дан на основании ранее проведенных проверок по её обращениям в адрес администрации Мценского района, по результатам которых административной комиссией были приняты соответствующие решения в отношения ФИО3 и у должностных лиц администрации Мценского района по факту данного обращения ФИО5 отсутствовали правовые основания вынесения процессуального решения о наличии или отсутствии состава административного правонарушения в действиях ФИО3, материалами дела не нашли своего подтверждения.

Согласно постановлений коллегиального органа при администрации Мценского района, 25 мая 2017 г. ФИО3 привлечен к административной ответственности по статье 5.2 Закона Орловской области № 1490-ОЗ за отсутствие на его приусадебном участке, на котором размещаются ульи с пчелиными семьями сплошного забора, разделяющего соседний земельный участок; 5 октября 2017 г. в отношении ФИО3 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 5.2 указанного закона было прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения, коллегиальным органом было установлено наличие 2-х метрового сплошного забора по всему периметра земельного участка ФИО3 13 декабря 2017 г. решением Мценского районного суда Орловской области по жалобе ФИО5 постановление от 5 октября 2017 г. № отменено, производство по делу в отношении ФИО3 прекращено на основании пункта 6 части 4 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Учитывая, что в ходе прокурорской проверки установлено нарушение со стороны должностных лиц администрации Мценского района требования законодательства, выразившееся в необеспечении всестороннего, полного рассмотрения обращения ФИО5, то суд признаёт, что внося оспариваемое представление в адрес главы администрации Мценского района прокурор действовал в рамках своей компетенции в соответствии с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» законно и обоснованно, поскольку факты нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации должностными лицами администрации Мценского района нашли своё подтверждение в ходе рассмотрения настоящего административного дела, и возлагает на заявителя только те обязанности, которые предусмотрены законом.

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 г. № 84-О, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Императивного требования привлечения ответственных лиц в представлении не указано.

Решение вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности относится в силу трудового законодательства к компетенции должностных лиц органа местного самоуправления, которые самостоятельно должны определить имеются ли виновные лица и подлежат ли они дисциплинарной ответственности в соответствии с трудовым законодательством или нет. Во исполнение представления прокурора следует обсудить эти вопросы и дать в соответствии с законом ответ о возможности или невозможности привлечения лиц к ответственности, или об отсутствии оснований для привлечения кого-либо к дисциплинарной ответственности.

Поскольку представление об устранении нарушений закона является актом прокурорского реагирования, а не решением должностного лица прокуратyры, и внесено прокурором района в рамках реализации предоставленных законом полномочий, права и законные интересы заявителя в данном случае не нарушаются.

Таким образом, судом не установлено оснований для признания оспариваемого представления незаконным, поэтому заявленное административным истцом требование удовлетворению не подлежит.

Заинтересованное лицо ФИО9 в письменных возражениях на административный иск, представленных в суд просит вынести частное определение в отношении должностных лиц администрации Мценского района, в связи с наличием в их действиях состава правонарушения, предусмотренного статьёй 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

У суда отсутствуют основания для вынесения частного определения исходя из статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой суд выносит частное определение при выявлении случаев нарушения законности соответствующим органом. Вопрос о наличии или отсутствии состава правонарушения, предусмотренного статьёй 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в действиях должностных лиц администрации Мценского района не подлежит разрешению и обсуждению в рамках рассматриваемого административного дела.

На основании изложенного, и руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд,

решил:

в удовлетворении административного искового заявления главы администрации Мценского района Орловской области ФИО1 к Мценской межрайонной прокуратуре Орловской области о признании незаконным представления прокурора об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, отказать.

Решение может быть обжаловано в Орловский областной суд в течение месяца со дня принятия путем подачи апелляционной жалобы через Мценский районный суд Орловской области.

Председательствующий Н.А. Волкова