Апелляционное определение № 33А-23875/2025 от 7 декабря 2025 г.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Рег.№33а-23875/2025 Судья: Заплатина А.В.


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Санкт-Петербург 8 декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего Карсаковой Н.Г.

судей Ильичевой Е.В., Есениной Т.В.

при секретаре Касьянове Д.А.

рассмотрела в судебном заседании 8 декабря 2025 года административное дело №2а-783/2025 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 мая 2025 года по административному исковому заявлению ФИО1 к Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка для ведения садоводства и утверждении предоставленной схемы его расположения на кадастровом плане территории, возложении обязанности возобновить рассмотрение заявления.

Заслушав доклад судьи Карсаковой Н.Г., выслушав объяснения представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, представителя административного ответчика Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга ФИО3, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

ФИО1 обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным иском, в котором просил признать незаконным решение №05-26-52364/24-0-4 от 3 июня 2024 года об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка для ведения садоводства площадью 1 458 кв.м, расположенного по адресу: <адрес> и утверждении предоставленной схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, выраженные в письме от 21 мая 2024 года №159944478.

В качестве меры по восстановлению нарушенных прав ФИО1 просил обязать Управление землеустройства и обеспечения кадастровых работ Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга возобновить рассмотрение заявления от 21 мая 2024 года №159944478.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указал, что является <...>, 4 июня 2024 года за № 05-26-52364/24-0-4 получил отказ Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга (далее – КИО Санкт-Петербурга) от 3 июня 2024 года в предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 1 458 кв.м, для ведения садоводства, расположенного по адресу: <адрес>, по заявлению от 21 мая 2024 года № 159944478, по основаниям, изложенным в подпункте 1 пункта 8 статьи 39.15, подпунктах 1, 3, 6 пункта 16 статьи 11.10, пунктах 1, 6 статьи 11.9 Земельного участка Российской Федерации. Образуемый земельный участок имеет сильно изрезанный ландшафт, который ФИО1 хочет сохранить в максимально неизмененном виде с имеющейся там растительностью, лишь укрепив его склоны и посадив окультуренные садовые растения; расположен вдоль дороги и граничит с другим земельным участком, образованным ранее, с учетом того, что он выделяется из земель, общая площадь которой не более 1 650 кв.м и образовать там два участка будет невозможно, следовательно размер участка, образуемого ФИО1 не нарушает прав третьих лиц, так как образование земельных участков площадью менее 1 200 кв.м в данной территориальной зоне запрещено. Самостоятельного основания для отказа в согласовании схемы, как непосредственная близость лесного участка, статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не предусмотрено. Ссылки на расположение имущества третьих лиц на территории испрашиваемого участка являются не подтвержденными.

Определением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга, внесенным в протокол судебного заседания 12 ноября 2024 года, по делу в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга; СПб ГКУ «Жилищное агентство Выборгского района Санкт-Петербурга» (л.д. 74-75 том 1).

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 мая 2025 года в удовлетворении требований административного иска отказано (л.д. 200-214 том 1).

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение отменить, удовлетворить заявленные требования в полном объеме. В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что суд ограничил административного истца в образовании испрашиваемого земельного участка в территориальной зоне Т1Ж2-2 без создания некоммерческого товарищества (СНТ), что противоречит статье 6 Федерального закона №217-ФЗ от 29 июля 2017 года, судом не дана оценка действиям административного ответчика о согласовании образования в указанной территориальной зоне, по соседству с испрашиваемым земельным участком в 2022 году индивидуального земельного участка с кадастровым номером №... для садоводства (участок №...). Суд отказал в признании незаконным отказа, который не содержал в качестве основания назначение территории, на которой образован испрашиваемый земельный участок. Вывод суда о нарушении административным истцом статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации не аргументирован и не содержит конкретных нарушений; довод о наличии незаконного имущества третьих лиц на участке ничем не подтвержден. Доводы о предельно допустимых максимальных размерах и о нахождении образуемого земельного участка в пределах или за пределами противопожарного расстояния и невозможности его образования для реализации в испрашиваемых целях не исследованы судом (л.д. 217-220 том 1).

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец ФИО1, представители заинтересованных лиц Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, СПб ГКУ «Жилищное агентство Выборгского района Санкт-Петербурга» не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии с частью 1 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Также информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации размещена на сайте Санкт-Петербургского городского суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Неявившиеся лица об отложении дела не просили и доказательств уважительной причины неявки не представили, их неявка в судебное заседание не препятствует рассмотрению дела, и судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав объяснения представителя административного истца, поддержавшую доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что ФИО1 имеет права на льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах», в том числе первоочередное право на приобретение садовых земельных участков или огородных земельных участков, на основании выданного <дата> удостоверения (№...) (л.д. 19 том 1).

Первоочередное право на приобретение садовых земельных участков или огородных земельных участков ответчиком КИО Санкт-Петербурга не оспаривалось.

20 мая 2024 года (вх. от 21 мая 2024 года №05-26-52364/24-0-0) ФИО1 обратился в КИО Санкт-Петербурга с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка площадью 1458 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, в аренду для ведения садоводства на срок 20 лет без проведения торгов на основании подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации. К заявлению приложил копию паспорта, копию удостоверения ветерана боевых действий, схему расположения земельного участка (л.д. 33-40 том 1).

3 июня 2024 года КИО Санкт-Петербурга отказал ФИО1 в предварительном согласовании предоставления земельного участка по основаниям предусмотренным подпунктами 1, 3, 6 пункта 16 статьи 11.10, пунктами 1, 6 статьи 11.9, подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 4.1 Федерального закона №217-ФЗ «О введении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», указывая на возможность образования земельного участка не зависимо от способа ведения садоводства исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Поскольку проект межевания территории не утвержден, схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории не может быть утверждена в силу подпункта 6 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации. Также указано на наличие на испрашиваемом земельном участке древесно-кустарниковой растительности; северная граница земельного участка расположена в непосредственной близости от границ городских (защитных) лесов: квартал 138 Песочинского участкового лесничества Курортного лесничества Санкт-Петербурга, границы которого установлены приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 23 апреля 2012 года №162; минимальная площадь земельного участка для ведения садоводства – 1200 кв.м, в связи с чем формирование участка испрашиваемой площадью является избыточной, препятствует рациональному использованию земель и приведет к нарушению требований к образуемым земельным участкам, установленных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации; представленная схема не соответствует требованиям, установленным приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года №П/0148; согласно сведениям РГИС, материалам аэрофотосъемки в границах участка расположено имущество третьих лиц, сведения о принадлежности которых отсутствуют (л.д.54-56 том 1).

Распоряжением КИО Санкт-Петербурга от 14 марта 2023 года №533-РЗК согласовано СПб ГКУ «Жилищное агентство Выборгского района Санкт-Петербурга» предоставление в безвозмездное пользование земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 47 894 кв.м, по адресу: <адрес>, образуемого в результате перераспределения земель и земельного участка с кадастровым номером №..., площадью 1200 кв.м, по адресу: <адрес> находящихся в государственной собственности (л.д. 72-73 том 1).

Испрашиваемый земельный участок расположен в границах земельного участка, который на основании распоряжением КИО Санкт-Петербурга от 14 марта 2023 года №533-РЗК предоставлен в безвозмездное пользование СПб ГКУ «Жилищное агентство Выборгского района Санкт-Петербурга».

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Федеральным законом от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» введено понятие «территория садоводства» (статья 4.1). Местоположение границ садоводства определяется проектом межевания территории; ведение садоводства, с учетом положений Закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», предусматривающих использование территории Санкт-Петербурга с целью ведения садоводства и огородничества исключительно в организованном виде – в форме соответствующих коллективных объединений, может осуществляться только в границах территории садоводства. Спорный земельный участок не включен в территорию садоводства и в отношении него отсутствует проект межевания территории, в связи с чем основания для предоставления земельного участка для ведения садоводства отсутствуют. Представленная схема не соответствовала требованиям земельного законодательства, составлена с нарушением статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации и не могла быть утверждена административным ответчиком. Согласно представленной административным истцом схеме и сведениям государственной информационной системы Санкт-Петербурга «Региональная геоинформационная система», материалам аэрофотосъемки установлено наличие в границах испрашиваемого земельного участка имущества третьих лиц, сведений о принадлежности которого у КИО Санкт-Петербурга не имеется.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

В соответствии со статей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Согласно подпункту 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" истцу, как ветерану, предоставлено преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, первоочередное право на приобретение садовых земельных участков или огородных земельных участков.

Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов урегулирован статьей 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов в следующем порядке: 1) подготовка схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; 2) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости". В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении; 3) принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 названного Кодекса, в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости"; 4) обеспечение заинтересованным гражданином или юридическим лицом выполнения кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории, со схемой расположения земельного участка или с проектной документацией лесных участков либо кадастровых работ, необходимых для уточнения границ земельного участка, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка; 5) осуществление государственного кадастрового учета земельного участка или государственного кадастрового учета в связи с уточнением границ земельного участка, а также государственной регистрации права государственной или муниципальной собственности на него, за исключением случаев образования земельного участка из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена; 6) подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предоставлении земельного участка; 7) заключение договора купли-продажи, договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, принятие уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, в постоянное (бессрочное) пользование.

Под предварительным согласованием предоставления земельного участка следует понимать вынесение уполномоченным органом решения по промежуточному одобрению предоставления без проведения торгов земельного участка с конкретными характеристиками.

Основания для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка перечислены в пункте 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка является то, что схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

В силу пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является в том числе:

- разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3);

- разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания (подпункт 6).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о необходимости наличия проекта межевания земельного участка.

Из ответа Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга на запрос о предоставлении сведений для принятия решения о предоставлении участка в аренду для ведения садоводства от 18 июня 2024 года следует, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524 участок расположен в территориальной зоне Т1Ж2-2 — жилая зона индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 кв.м. с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры; в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 21.12.2023) участок расположен в функциональной зоне Ж1 — зона застройки индивидуальными жилыми домами. Распоряжение на разработку ППТ и ПМ отсутствует. Вне границ объединенных зон охраны объектов культурного наследия. Объект культурного наследия регионального значения, наименование – «<...> по адресу: <адрес>. В соответствии с пунктом 2.4.2.2.2 статьи 2 приложения 1 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года №524 «Общая часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга» в отношении земельных участков, расположенных в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия, решения о режиме их содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

Дополнительно указано: согласно материалам аэрофотосъемки рассматриваемый земельный участок озеленен, к рассматриваемому участку отсутствует организованный подъезд с улично-дорожной сети города. Необходимо получить заключение Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (л.д. 51-53 том 1).

Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается правилами землепользования и застройки.

В силу пункта 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования города федерального значения Санкт-Петербурга относится генеральный план Санкт-Петербурга (часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 названного Кодекса).

При этом, статьи 3, 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают приоритет генерального плана над правилами землепользования и застройки.

Так испрашиваемый земельный участок расположен в границах города Санкт-Петербург.

Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга (далее соответственно - Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99, Генеральный план Санкт-Петербурга).

На момент принятия оспариваемого решения и на момент принятия судом первой инстанции решения, испрашиваемый административным истцом земельный участок согласно Генерального плана Санкт-Петербурга находился в функциональной зоне Ж1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами. Указанная функциональная зона относится к жилой зоне.

Согласно приложению 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года №524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» испрашиваемый истцом земельный участок расположен в границах территориальных зон с кодовым обозначением «Т1Ж2-2» - жилая зона индивидуальных отдельно стоящих жилых домов с участками не менее 1200 кв.м с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры.

То обстоятельство, что «ведение садоводства» является в соответствии с градостроительным регламентом Санкт-Петербурга основным видом разрешенного использования для территориальной зоны Т1Ж2-2, то судебная коллегия отмечает следующее.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

В рассматриваемом случае не подлежат применению общие правила изменения разрешенного вида использования земельного участка, установленные земельным и градостроительным законодательством, так как правоотношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства с 01 января 2019 года регулируются Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Федеральный закон 217-ФЗ).

С 01 января 2019 года вступил в силу Федеральный закон №217-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд (часть 1 статьи 1 Федерального закона).

Федеральным законом от 14 июля 2022 года N 312-ФЗ Федеральный закон N 217-ФЗ дополнен статьей 4.1, которой введено понятие территории садоводства или огородничества. В состав территории садоводства или огородничества входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего пользования. Местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона 217-ФЗ ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участка может осуществляться гражданами, как членами товарищества, так и без создания товарищества, но исключительно на земельных участках, входящих в территорию садоводства или огородничества.

Вышеизложенное позволяет судебной коллегии сделать вывод о том, что после 01 января 2019 года, то есть после введения в Федеральный закон N 217-ФЗ понятия территории садоводства, образование земельного участка для ведения садоводства и дальнейшее предоставление гражданам садовых земельных участков на территории Санкт-Петербурга возможно только в пределах территорий садоводств.

Таким образом, образованием земельного участка для ведения садоводства может осуществляться только в пределах границ территории садоводства и только в соответствии с проектом межевания территории.

В данном случае испрашиваемый земельный участок не включен в территорию садоводства или огородничества.

Кроме того, пунктом 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки. Малоэтажной смешанной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, законодатель раскрыл назначение жилой зоны, предусмотрев в качестве основного ее предназначения: застройку различными типами жилых объектов.

Ведение садоводства основной целью предполагает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" Генеральный план Санкт-Петербурга включает в свой состав материалы, устанавливающие цели и задачи территориального формирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе Положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга (далее - Положение) согласно приложению 1 к Закону N728-99 (в редакции действующей на момент принятия оспариваемых решений).

В разделе 3 Положения определен Перечень основных мероприятий по территориальному планированию Санкт-Петербурга, в том числе Мероприятия по развитию функционально-планировочной структуры (подраздел 3.1 указанного раздела).

Пунктом 6 подраздела 3.1 в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга установлен перечень функциональных зон (по видам), в том числе "Жилые зоны", в составе которых выделены:

- зона застройки односемейными (индивидуальными) жилым домами (отдельно стоящими и (или) блокированными);

- зона коллективных садоводств с включением объектов общественно-деловой застройки и инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны.

В целях определения назначения территорий Санкт-Петербурга Генеральным планом Санкт-Петербурга предусмотрены функциональные зоны для коллективных садоводств и огороднических объединений. Иными словами, Генеральный план Санкт-Петербурга предусматривает использование территории Санкт-Петербурга с целью ведения садоводства и огородничества исключительно в организованном виде - в форме соответствующих коллективных объединений.

При этом подразделом 3.4 раздела 3 Положения в составе мероприятий по развитию основных функциональных зон для обеспечения размещения объектов капитального строительства не предусмотрено развитие (расширение) территорий для коллективных садоводств и огороднических товариществ.

Изложенное показывает, что в Санкт-Петербурге с даты принятия Генерального плана в 2005 года до настоящего времени в отношении территорий Санкт-Петербурга не предусмотрено ведение садоводства и огородничества в индивидуальном порядке, и развитие территорий Санкт-Петербурга (города федерального значения) и для коллективного ведения садоводства.

Аналогично Генеральным планом Санкт-Петербурга в редакции действующей в настоящее время не предусматривается развитие (расширение) территорий Санкт-Петербурга (города федерального значения) для размещения садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ.

Более того, 26 декабря 2023 года был принят Закон Санкт-Петербурга №785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», согласно которому в составе зоны застройки индивидуальными жилыми домами могут находиться отдельные существующие земельные участки для ведения садоводства и иные существующие земельные участки, которые являются садовыми земельными участками в соответствии с требованиями федерального закона, при условии, что в Едином государственном реестре недвижимости и(или) в правоустанавливающих документах содержатся сведения о таких земельных участках на 1 января 2019 года.

Кроме того, то что на территории Санкт-Петербурга не предусмотрено развитие (расширение) территорий садоводств и огороднических товариществ следует в том, числе и при анализе генерального плана развития города Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года, утвержденного постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 05 декабря 1987 года №1387.

В Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга, вид разрешенного использования "ведение садоводства" включен в градостроительные регламенты территориальных зон Т1Ж1, Т1Ж2 (специально выделенная зона коллективных садоводств) и предусматривает его использование в составе существующих коллективных огороднических объединений.

В Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга вид разрешенного использования "ведение садоводства" был включен только в градостроительные регламенты указанных территориальных зон, где исторически расположены существующие коллективные садоводства и огороднические товарищества.

Наличие вида разрешенного использования "ведение садоводства" в составе Градостроительного регламента в соответствии с Федеральным законом N 217-ФЗ не может рассматриваться как безусловное основание для возможности использования территорий Санкт-Петербурга в границах указанных зон для ведения садоводства без учета положений Генерального плана Санкт-Петербурга.

Указанный вывод следует из системного применения положений Генерального плана Санкт-Петербурга, которым определены территории с целевым назначением только для ведения коллективных садоводств и огороднических товариществ.

При этом особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения обусловлены ограниченностью земельных ресурсов, концепцией развития указанных городов в связи с большой плотностью населения и потребностью создания новых благоустроенных жилых районов, обеспечение комплексного развития территорий городов федерального значения, предусматривающего на опережение темпы экономического и социального развития. Данный подход, находит свое отражение и в иных нормативных правовых актах, в том числе на это обращено внимание и в Распоряжении Президента Российской Федерации от 06 июня 2023 года №174-рп "О дополнительных мерах социальной поддержки военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), лиц, проходящих службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации, и членов их семей", где органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано принять законодательные акты устанавливающие случаи предоставления в собственность бесплатно льготным категориям граждан земельных участков. При этом, для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя сделано исключение и рекомендовано принять иные меры социальной поддержки.

Более того, указанный вывод подтверждается и позицией изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 02 апреля 2024 года №309-ЭС24-3338, №78-КАД25-10-К3 от 31 марта 2025 года, где сделан вывод о правомерности отказа органа исполнительной власти субъекта в предоставлении земельных участков для целей «ведение садоводства», поскольку несмотря на существующий вид разрешенного использования земельного участка «для ведения садоводства» функциональная и территориальная зоны, относящиеся к жилым, не предусматривали размещение новых территорий для целей ведения садоводства.

Кроме того, в настоящее время статьями 6, 22 Федерального закона N 217-ФЗ предусмотрено, что ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участках может осуществляться гражданами без создания товарищества. Предоставление садовых или огородных земельных участков таким гражданам осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации; предоставление товариществу и членам товарищества земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 80 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки для ведения садоводства и ведения огородничества предоставляются гражданам из земель сельскохозяйственного назначения, в составе которых создается фонд перераспределения земель. Таковых с учетом статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в городе федерального значения Санкт-Петербург не имеется; все земли Санкт-Петербурга относятся к категории земель населенных пунктов, которые используются и предназначены для застройки и развития населенных пунктов.

При таких обстоятельствах у КИО Санкт-Петербурга имелись основания для отказа административному истцу в предварительном согласовании предоставлении земельного участка для целей ведения садоводства.

Также судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для отказа, предусмотренных подпунктом 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, таких как разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

В соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные названным Кодексом, другими федеральными законами.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее – Федеральный закон №218-ФЗ) осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к земельному участку, в отношении которого представлено заявление и необходимые для государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав документы, или к иным земельным участкам не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута (в случае осуществления государственного кадастрового учета).

В силу части 6 статьи 22 Федерального закона №218-ФЗ в графической части межевого плана должны быть указаны сведения о доступе к земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе в случае, если такой доступ может быть обеспечен путем установления сервитута.

Под доступом к земельным участкам в соответствии со статьями 22 и 26 Федерального закона №218-ФЗ понимается наличие прохода или проезда от земельных участков общего пользования. При этом земельным законодательством не уточняется, в каком случае достаточно обеспечения прохода, а в каком необходимо обеспечение проезда к землям общего пользования.

Согласно пункту 7.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003 года, в проекте территориального землеустройства, по результатам подготовительных работ и в соответствии с заданием на выполнение работ (на проектирование), решаются вопросы размещения земельных участков (участка), изменения или восстановления (упорядочения) границ земельных участков, перераспределения земель. В зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельный участок в обязательном порядке обеспечивается доступом - в виде прохода (шириной не менее 1 метра) или проезда (шириной не менее 3,5 метров). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута.

Схема, приложенная к заявлению административного истца, не содержит информации о наличии доступа к испрашиваемому земельному участку, согласно сведениям РГИС отсутствует организованный подъезд к земельному участку с земель общего пользования, что не соответствует требованиям к образуемым земельным участкам, и в соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 26 Федерального закона №218-ФЗ является основанием для приостановления осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.

При таких обстоятельствах, организованный проезд к земельному участку должен существовать на момент предварительного согласования предоставления земельного участка, поскольку возможность организации проезда после предоставления земельного участка не гарантирует беспрепятственный доступ к испрашиваемому земельному участку с учетом нахождения земельного участка в границах объектов культурного наследия и защитных зон объектов культурного наследия, что в соответствии с пунктом 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации является одним из требований к образуемым земельным участкам.

Кроме того, как правильно указал суд первой инстанции, представленная схема не соответствует требованиям земельного законодательства, составлена с нарушением статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

Согласно подпункту 1 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи.

Таким образом, схема расположения земельного участка создается как документ, необходимый для образования земельного участка с обязательным соблюдением требований земельного законодательства Российской Федерации.

Форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 12 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148 утверждены требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа согласно приложению № 1 к настоящему приказу; форма схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, согласно приложению № 2 к настоящему приказу.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 приложения №1 к Приказу Росреестра №П/0148, при подготовке Схемы учитываются материалы и сведения: Схема расположения земельного участка подготавливается на основе сведений Единого государственного реестра недвижимости об определенной территории (кадастрового плана территории). При подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения:

утвержденных документов территориального планирования;

правил землепользования и застройки;

проектов планировки территории;

землеустроительной документации;

положения об особо охраняемой природной территории;

о зонах с особыми условиями использования территории;

о земельных участках общего пользования и территориях общего пользования, красных линиях;

о местоположении границ земельных участков;

о местоположении зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Представленная административным истцом к заявлению схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (л.д. 36-37 том 1) не содержит перечисленных в Приказе Росреестра №П/0148 сведений, административным истцом не представлено доказательств, подтверждающих использование материалов и сведений, указанных в Приказе, при этом несоответствие схемы расположения земельного участка вышеуказанным требованиям может являться основанием для отказа в утверждении схемы и как следствие отказа в предоставлении земельного участка.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, ранее образованный земельный участок площадью 1200 кв.м с кадастровым №..., как и испрашиваемый земельный участок, входит в состав земельного участка, предоставленного в безвозмездное пользование СПб ГКУ «Жилищное агентство Выборгского района Санкт-Петербурга» на основании распоряжением КИО Санкт-Петербурга от 14 марта 2023 года №533-РЗК (л.д. 72-73 том 1), а в дальнейшем, на основании распоряжением КИО Санкт-Петербурга от 3 июля 2024 года №1708-РЗК (л.д. 170 том 1).

Касаемо ссылок административного истца на нарушения его прав как лица отнесенного к льготной категории «ветеран боевых действий», то судебная коллегия отмечает, что Федеральным законодательством ветеранам боевых действий предоставлено первоочередное право на приобретение садовых или огородных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов (подпункт 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации; подпункт 7 пункта 1, подпункт 3 пункта 2, подпункт 2 пункта 3 статьи 16 Закона о ветеранах). Вместе с тем, приведенное федеральное законодательство не устанавливает порядок ведения списков граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного земельного участка; порядок предоставления таких земельных участков; не возлагает на субъекты Российской Федерации безусловной обязанности по предоставлению таких земельных участков в случае их отсутствия на территории субъекта.

С учетом изложенного, иные приведенные КИО Санкт-Петербурга в оспариваемом отказе основания не свидетельствуют о его незаконности в целом, поскольку согласование предоставления земельного участка в силу земельного законодательства может быть осуществлено только в том случае, если земельный участок сформирован в соответствии с требованиями законодательства, и не нарушает требования, установленные Земельного кодекса Российской Федерации, другими федеральными законами, и обеспечивает возможности функционирования в соответствии с теми целями, для которых он образован, то есть соответствует требованиям статьи 11.9 названного Кодекса.

С учетом того, что оспариваемые решения административного ответчика соответствует требованиям законодательства, оснований для признания за административным истцом права на предоставление земельного участка в аренду у суда первой инстанции не имелось.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении ими законных прав и охраняемых законом интересов административного истца и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту.

Таких обстоятельств по делу судебной коллегией не установлено.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы районного суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, нормы материального права судом применены верно.

Доводы апелляционной жалобы правовых оснований к отмене решения суда не содержат, по существу сводятся к несогласию административного истца с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 27 мая 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: