Апелляционное определение № 33А-255/2026 33А-3179/2025 от 27 января 2026 г.

Дело № 33а-255/2026 (33а-3179/2025)

Дело № 2а-575/2025

Судья Бирючков Н.В.


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

28 января 2026 года г. Донецк

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Донецкой Народной Республики в составе:

председательствующего судьи: Кочегаровой Д.Ф.,

судей: Лучниковой С.С., Скрипника А.И.,

при секретаре судебного заседания Антоненко Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации городского округа Докучаевск Донецкой Народной Республики к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике, государственному инспектору городского округа Докучаевск по пожарному надзору ФИО1 о признании незаконным предписание об устранении нарушений в области пожарной безопасности, по апелляционной жалобе административного истца администрации городского округа Докучаевск Донецкой Народной Республики на решение Докучаевского городского суда от 05 ноября 2025 года,

заслушав доклад судьи Кочегаровой Д.Ф.,

УСТАНОВИЛА:

06 октября 2025 года администрация городского округа Докучаевск Донецкой Народной Республики (далее - Администрация) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике, государственному инспектору городского округа Докучаевск по пожарному надзору ФИО1 о признании незаконным предписание об устранении нарушений в области пожарной безопасности.

В обоснование административного искового заявления указывая, что 19 августа 2025 года административному истцу выдано предписание № об устранении нарушений в области пожарной безопасности, где содержались требования по созданию до начала пожароопасного периода вокруг населенных пунктов противопожарных минерализованных полос шириной не менее 10 метров в целях исключения перехода природных пожаров на территории муниципального образования городской округ Докучаевск.

Административный истец полагает, что предписание должностного лица выдано незаконно, в связи с тем, что на территории муниципального образования отсутствуют леса; земли сельскохозяйственного назначения на территории муниципального образования не относятся к муниципальной собственности.

Таким образом, административный истец не обладает полномочиями для выполнения требований, изложенных в предписании, в части, касающейся противопожарной безопасности на землях лесного фонда и сельскохозяйственного назначения, полагают, что предписание от 19 августа 2025 года № выдано с превышением полномочий административного ответчика и нарушает права административного истца, поскольку возлагает на него не предусмотренные законом обязанности.

На основании изложенного, административный истец просил признать незаконным предписание Отделения надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Докучаевск Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике от 19 августа 2025 года № об устранении нарушений; возложить обязанность по отмене предписания Отделения надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Докучаевск Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике от 19 августа 2025 года № об устранении нарушений.

Решением Докучаевского городского суда от 05 ноября 2025 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с указанным решением, административный истец Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В доводах апелляционной жалобы указывая, что решение суда первой инстанции является необоснованным, а выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Судом первой инстанции не учтено, что в муниципальном образовании отсутствует утвержденный Генеральный план, разработка которого, планируется в 2026 году, границы муниципального образования определены лишь схематически; администрация как орган местного самоуправления, не обладает полномочиями по распоряжению, управлению или каким-либо работам на землях сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории муниципального округа, требование о создании минерализованных полос на таких землях прямо противоречит федеральному законодательству, расходование бюджетных денежных средств будет являться нецелевым использованием, с вытекающими последствиями по Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Административный истец обращает внимание, что часть населенных пунктов, входящих в состав городского округа Докучаевск, продолжительный срок находилась в зоне соприкосновения с вооруженными силами Украины; часть земель, находящаяся в частной собственности, брошена, не возделывается собственниками по причине существующих рисков для жизни и здоровья производителей работ по опашке, в связи с чем, неоднократно направлялись письма в Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике о разминировании территорий муниципального образования, однако на сегодняшний день указанные территории не разминированы.

Административными ответчиками - Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике, государственный инспектор городского округа Докучаевск по пожарному надзору ФИО1 на апелляционную жалобу поданы письменные возражения, в которых указывают на несогласие с доводами апелляционной жалобы, просят решение суда оставить без изменения.

В судебное заседание апелляционной инстанции административный истец - администрация городского округа Докучаевск Донецкой Народной Республики представителя не направила, извещена в предусмотренном порядке, ходатайство о рассмотрении без участия представителя либо об отложении судебного заседания, в адрес суда не направила.

В судебное заседание апелляционной инстанции административные ответчики - Отделение надзорной деятельности и профилактической работы городского округа Докучаевск Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике, Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Донецкой Народной Республике - представителя не направили, извещены в предусмотренном порядке, ходатайство о рассмотрении без участия представителей либо об отложении судебного заседания, в адрес суда не направили.

В судебном заседании административный ответчик - государственный инспектор городского округа Докучаевск по пожарному надзору ФИО1 возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, по доводам, указанным в письменных возражениях, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

На основании части 2 статьи 150, части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав административного ответчика, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 указанной статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 данной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 04 августа 2025 года главным государственным инспектором городского округа Докучаевск по пожарному надзору ФИО2 издано распоряжение (решение) о проведении внеплановой выездной проверки № в отношении администрации городского округа Докучаевск, в связи с поручением Президента Российской Федерации, содержащееся в протоколе оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 12 февраля 2025 года, утвержденного Президентом Российской Федерации от 20 февраля 2025 года № Пр-327.

Указанное распоряжение принято на основании пункта 14 статьи 41 Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» - истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований (проведена выездная внеплановая проверка с целью контроля за исполнением предписания от 03 июня 2025 года № по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, срок исполнения которого истек 01 августа 2025 года).

19 августа 2025 года государственным инспектором городского округа Докучаевск по пожарному надзору ФИО1 составлен акт выездной (внеплановой) проверки, по результатам которого выявлено неустранение нарушений обязательных требований пожарной безопасности, срок исполнения которого истек 01 августа 2025 года.

19 августа 2025 года государственным инспектором городского округа Докучаевск по пожарному надзору ФИО1 в адрес администрации городского округа Докучаевск вынесено предписание об устранении нарушений №, в соответствии с которым контролируемому лицу необходимо было устранить нарушение - в целях исключения возможного перехода природных пожаров на территорию населенного пункта, подверженного угрозе ландшафтных (природных) пожаров, до начала пожароопасного периода, не создана противопожарная минерализованная полоса шириной не менее 10 метров или иной противопожарный барьер, в соответствии с пунктом 70 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 1479, статьи 21 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

Суд первой инстанции, рассматривая требования административного истца и отказывая в их удовлетворении, установив фактические обстоятельства дела, пришел к выводу о том, что обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа является вопросом местного значения городского округа Докучаевск, уполномоченные органы федерального пожарного надзора вправе осуществлять контроль за соблюдением органами местного самоуправления возложенных на них полномочий в сфере соблюдения противопожарной безопасности и принимать предусмотренные действующим законодательством меры по его результатам, то есть выдавать предписания по устранению выявленных нарушений; применение такой меры как выдача предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований пожарной безопасности связано с реализацией публично значимой цели защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, обусловлено выявлением фактов соответствующих нарушений; для исполнения предписания административный истец самостоятельно определяет круг организационных мероприятий по обеспечению мер пожарной безопасности в границах муниципального городского округа.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает у судебной коллегии сомнений.

Между тем судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционной жалобы административного истца, поскольку они не подтверждаются материалами дела.

Данные доводы административного истца были предметом исследования суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, для иного у судебной коллегии оснований не имеется.

Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О пожарной безопасности», законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя данный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно абзацам четвертому и четырнадцатому статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее -Федеральный закон № 69-ФЗ), под обязательными требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности, а под первичными мерами пожарной безопасности - реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.

Как следует из статьи 19 Федерального закона № 69-ФЗ, к полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах сельских и городских населенных пунктов.

Частью пятой статьи 21 Федерального закона № 69-ФЗ предусмотрено, что меры пожарной безопасности для населенных пунктов разрабатываются и реализуются соответствующими органами местного самоуправления.

В части второй статьи 37 Федерального закона № 69-ФЗ, закреплены обязанности организаций соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и осуществлять меры пожарной безопасности. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут руководители органов местного самоуправления (статья 38 настоящего Закона).

Согласно части 4 статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон № 123-ФЗ), пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно- территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 63 Федерального закона № 123-ФЗ первичные меры пожарной безопасности включают в себя, помимо прочего, реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно - правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности.

Согласно статье 69 Федерального закона № 123-ФЗ, противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений до зданий и сооружений.

Правилами противопожарного режима в Российской Федерации (далее -Правила противопожарного режима), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 1479, установлены требования пожарной безопасности, определяющие, в том числе порядок содержания территории в целях обеспечения пожарной безопасности.

Пунктом 63 Правил противопожарного режима установлено, что в целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов создаются (обновляются) до начала пожароопасного периода вокруг населенных пунктов противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров.

Согласно пункту 70 Правил, в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова, органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, крестьянские (фермерские) хозяйства, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, владеющие, пользующиеся и (или) распоряжающиеся территорией, прилегающей к лесу, обеспечивают ее очистку от сухой травянистой растительности, пожнивных остатков, валежника, порубочных остатков, мусора и других горючих материалов на полосе шириной не менее 10 метров от леса либо отделяют лес противопожарной минерализованной полосой шириной не менее 1,4 метра или иным противопожарным барьером.

В целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, до начала пожароопасного периода, а также при установлении на соответствующей территории особого противопожарного режима вокруг территории населенных пунктов создаются (обновляются) противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров или иные противопожарные барьеры.

Федеральным законом Российской Федерации от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 16 указанного Закона, к вопросам местного значения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

Согласно постановлению Правительства Донецкой Народной Республики от 24 апреля 2025 № 40-4 «Об утверждении перечней населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также территорий ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, подверженных угрозе лесных пожаров, и установлении начала пожароопасного сезона» установлено начало пожароопасного сезона на территории Донецкой Народной Республики в 2025 году с 1 апреля.

Одновременно указанным постановлением утвержден перечень населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, на период пожароопасного сезона 2025 года.

В данный перечень включены населенные пункты, входящие в состав муниципального образования городской округ Докучаевск: город Докучаевск, поселок <адрес>, поселок <адрес>, поселок <адрес>, поселок <адрес>, село <адрес>, село <адрес>, поселок <адрес>, поселок городского типа <адрес>, село <адрес>, поселок <адрес>, поселок <адрес>.

Администрацией городского округа Докучаевск Донецкой Народной Республики на все указанные населенные пункты разработаны паспорта безопасности, утвержденные главой муниципального образования, в которых предусмотрено создание противопожарных преград установленной ширины на всей протяженности границы населенных пунктов с участками предполагаемого возгорания, согласно отметкам в паспортах безопасности данное требование пожарной безопасности администрацией выполнено не было.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что Администрация не уполномочена владеть, пользоваться или распоряжаться сельскохозяйственными землями, следовательно, ими не нарушены требования пожарной безопасности; нарушение противопожарной безопасности обусловлено не виновными действиями Администрации, а наличием особого порядка распоряжения сельскохозяйственными землями у органов государственной власти, правомерно отклонено судом первой инстанции и не могут быть приняты во внимание судом апелляционной инстанции.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в силу части 1 статьи 38 Федерального закона № 69-ФЗ наряду с собственниками имущества несут и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

В оспариваемом предписании, Администрации указано на необходимость устранения нарушения, выразившегося в не разработке мер пожарной безопасности, предусматривающих создание необходимых противопожарных расстояний, обеспечивающих нераспространение пожара до зданий и сооружений, расположенных в муниципальном округе.

Проанализировав указанное предписание, судебная коллегия полагает, что данные противопожарные требования не связаны с обязательным палом травы, а также с безусловной обязанностью произвести вырубку лесных насаждений на землях населенного пункта.

Устранение указанного в предписании нарушения требований пункта 70 Правил противопожарного режима по смыслу указанной нормы и требований статьи 37 Федерального закона № 69-ФЗ допускается путем оборудования иных противопожарных барьеров путем создания противопожарных минерализованных полос в виде асфальтированных или грунтовых дорог с учетом входящих в них элементов (проезжие части, обочины, водоотводные канавы), а также путем организации иных мер предупреждения пожаров, не связанных со сплошными рубками лесных насаждений.

Кроме того, выявленные в ходе проверки нарушения касаются безопасности людей, проживающих и находящихся на территории муниципального округа, а непринятие мер по их устранению в случае возникновения пожара увеличивает риск для безопасности жизни или здоровья граждан.

Предписание как ненормативный правовой акт, принимаемый по результатам проведения мероприятий государственного контроля (надзора) и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения. При этом предписание может быть признано исполнимым, когда оно выдано лицу, наличие обязанности которого по устранению нарушений не вызывает сомнений.

Данным критериям оспариваемое предписание соответствует, доводы административного истца о его неисполнимости судом первой инстанции проверялось и обоснованно отклонено.

При таких обстоятельствах, исходя из вышеприведенных норм действующего законодательства, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа является вопросом местного значения городского округа Докучаевск.

Доводы апелляционной жалобы в целом направлены на переоценку установленных судом первой инстанции обстоятельств, вместе с тем основания для иной оценки у судебной коллегии не имеется. Исходя из представленных материалов дела, судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, полно и всесторонне исследовал установленные по делу обстоятельства, дав им надлежащую оценку, и правильно применил нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

Апелляционная жалоба не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, фактически повторяет доводы и правовую позицию административного ответчика в суде первой инстанции, которые являлись предметом рассмотрения суда и получили надлежащую правовую оценку.

Оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда в остальной части судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия,

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Докучаевского городского суда от 05 ноября 2025 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа Докучаевск Донецкой Народной Республики - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Решение суда первой инстанции и апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во Второй кассационный суд общей юрисдикции (гор. Москва) в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения через суд первой инстанции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 03 февраля 2026 года.

Председательствующий

Судьи