Апелляционное определение № 33А-3873/2026 от 29 апреля 2026 г.

Судья Горшкова Ю.В. № 2а-135/2026 30 апреля 2026 г.

Докладчик Лобанова Н.В. № 33а-3873/2026 город Архангельск


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Лобановой Н.В.,

судей Сека Ю.А., Торицыной С.В.,

с участием прокурора Анащенко М.А.,

при секретаре Кашутиной А.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области на решение Вилегодского районного суда Архангельской области от 09 апреля 2026 г. по административному делу по административному исковому заявлению инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области о признании незаконными решения собрания депутатов Вилегодского муниципального округа Архангельской области от 25 февраля 2026 г. № 1 «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум Вилегодского муниципального округа Архангельской области, требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 4 областного закона «О местном референдуме в Архангельской области», постановления Вилегодской территориальной избирательной комиссии от 05 марта 2026 г. № 5/12-6 «Об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области».

Заслушав доклад судьи Лобановой Н.В., судебная коллегия

установила:

инициативная группа граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области обратилась в суд с административным иском об оспаривании решения собрания депутатов Вилегодского муниципального округа Архангельской области от 25 февраля 2026 г. № 1 «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум Вилегодского муниципального округа Архангельской области, требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 4 областного закона «О местном референдуме в Архангельской области», постановления Вилегодской территориальной избирательной комиссии от 05 марта 2026 г. № 5/12-6 «Об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области» по вопросу: «Согласны ли Вы с сохранением муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Никольская средняя общеобразовательная школа» в статусе юридического лица, реализующего общеобразовательные программы с 1 по 11 класс?».

В обоснование заявленных требований указано, что ряд граждан в целях проведения местного референдума по указанному вопросу образовали инициативную группу и обратились в Вилегодскую территориальную избирательную комиссию с ходатайством о ее регистрации, представив требуемые законом документы. На основании данного обращения названной избирательной комиссией в собрание депутатов Вилегодского муниципального округа Архангельской области направлен запрос о соответствии поставленного группой вопроса требованиям действующего законодательства. Решением собрания депутатов Вилегодского муниципального округа Архангельской области от 25 февраля 2026 г. № 1 предложенный вопрос признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2022 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 4 областного закона от 30 июня 2024 г. № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области». Это решение послужило основанием для принятия Вилегодской территориальной избирательной комиссией постановления от 05 марта 2026 г. № 5/12-6 «Об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области».

Данные решения считает незаконными, нарушающими права членов инициативной группы по проведению референдума, гарантированные пунктом 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации, в частности, права на участие в референдуме. Полагает оспариваемые решения произвольными, не имеющими какого-либо законного обоснования, не содержащими ясного, соответствующего закону описания обстоятельств, вследствие которых предлагаемый вопрос местного референдума признан не соответствующим закону. Обращает внимание суда на то, что предложенный для разрешения на местном референдуме вопрос относится к вопросам местного значения, связан с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, позволяет определить волю граждан Российской Федерации, проживающих в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области, соответствует требованиям законодательства, в связи с чем правовые основания для отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума отсутствовали.

Решением Вилегодского районного суда Архангельской области от 09 апреля 2026 г. в удовлетворении административного иска отказано.

С этим судебным постановлением не согласилась административный истец инициативная группа граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области. В апелляционной жалобе просит судебное постановление отменить как незаконное и необоснованное.

В обоснование жалобы приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Считает, принятие решения о ликвидации либо сохранении образовательного учреждения на территории населенного пункта является вопросом местного значения, относящимся к вопросам жизнеобеспечения, организации повседневной жизни в селе (городе), которые население муниципального образования имеет право решить непосредственно на местном референдуме. Предложенный инициативной группой вопрос связан с определением организационно-правового статуса образовательного учреждения, не касается расходной части местного бюджета и не изменяет финансовых обязательств муниципального образования. Проведение местного референдума по этому вопросу не приостанавливает полномочия органа местного самоуправления, носит превентивный характер, так как положительный ответ на вопрос повлечет запрет уполномоченному органу принимать меры к ликвидации или реорганизации образовательного учреждения.

В письменных возражениях, отзыве на апелляционную жалобу административные ответчики собрание депутатов Вилегодского муниципального округа Архангельской области, Вилегодская территориальная избирательная комиссия просят судебное постановление оставить без изменения, апелляционную жалобу инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области – без удовлетворения.

Заслушав представителя административного ответчика Вилегодской территориальной избирательной комиссии ФИО1, просившего принятое по делу судебное постановление оставить без изменения, исследовав материалы дела, заслушав заключение участвующей в деле прокурора Анащенко М.А., полагавшей принятое по делу судебное постановление законным и обоснованным, обсудив доводы апелляционной жалобы и поданных относительно нее возражений, отзыва, судебная коллегия приходит к следующему.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также порядок назначения, подготовки и проведения местного референдума в муниципальных образованиях, входящих в состав Архангельской области, урегулированы Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее по тексту – также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ) и принятым в соответствии с ним законом Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области» (далее по тексту – также закон Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, пунктом 1 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ на референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопрос референдума не должен противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству Архангельской области и должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (части 6 и 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, пункты 4 и 5 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ).

В силу пункта 6 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, пункта 6 статьи 7 закона Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям указанных норм в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов и вынести по результатам проверки соответствующее решение.

Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям закона, избирательная комиссия муниципального образования отказывает инициативной группе в регистрации (пункт 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, пункт 9 статьи 7 закона Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что инициативная группа ходатайствует о проведении референдума по вопросу, не соответствующему приведенным требованиям федерального и регионального законодательства, в связи с чем основания для регистрации данной инициативной группы у избирательной комиссии отсутствовали.

Судебная коллегия не усматривает оснований не согласиться с такими выводами.

В соответствии с частью 2 статьи 3, частью 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Пункт 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения муниципального района организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), организацию предоставления дополнительного образования взрослых по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций.

Согласно частям 1, 10 статьи 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании.

Пункт 1 статьи 57 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом.

В соответствии с частью 5 статьи 64 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», частью 3 статьи 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», частью 10 статьи 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений, в том числе, образовательных организаций, осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления; в рассматриваемом случае – управление образования и культуры администрации Вилегодского муниципального округа Архангельской области (пункт 1.5 устава муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Никольская средняя общеобразовательная школа»).

При этом, как следует из буквального толкования содержания части 12 статьи 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», если речь идет о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, принятие органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации такой организации не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, перечень которых не является исчерпывающим, определены главой 5 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Так, в соответствии с частью 1 статьи 43 названного федерального закона местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, тогда как мнение населения с целью его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления выявляется путем опроса граждан, проводимого на всей территории муниципального образования или на части его территории (часть 1 статьи 46).

Таким образом, формой выявления мнения населения по вопросу, указанному в части 12 статьи 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», является опрос граждан, а не местный референдум, как ошибочно полагает административный истец.

Аналогичная правовая позиция приведена в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07 ноября 2016 г. № 25-АПГ16-2.

Помимо изложенного, как обоснованно указано судом первой инстанции, формулировка вопроса, который предложено вынести на местный референдум, не соответствует требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, пункта 5 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (постановления от 13 марта 1992 г. № 3-П, от 21 апреля 1993 г. № 8-П, от 21 марта 2007 г. № 3-П) изложил правовые позиции применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам. В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем, чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

Как следует из материалов дела, администрацией Вилегодского муниципального округа Архангельской области в целях оптимизации организации учебного процесса, работы административно-управленческого аппарата планируется реорганизация ряда образовательных учреждений, в том числе, муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Никольская средняя общеобразовательная школа» (село <данные изъяты>), путем присоединения к муниципальному бюджетному общеобразовательному учреждению <данные изъяты>.

Для выяснения мнения населения муниципального образования по данному поводу инициативной группой для вынесения на местный референдум предложен следующий вопрос: «Согласны ли Вы с сохранением муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Никольская средняя общеобразовательная школа» в статусе юридического лица, реализующего общеобразовательные программы с 1 по 11 класс?».

В нарушение требований пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, пункта 5 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ предложенная инициативной группой формулировка вопроса не отражает существа общественно значимой проблемы, послужившей поводом для проведения референдума (реорганизация образовательной организации путем присоединения к иной образовательной организации), допускает возможность его множественного толкования и неопределенность правовых последствий принятого решения, что может привести к искажению действительного волеизъявления граждан, а также не содержит конкретных требований к органам местного самоуправления Вилегодского муниципального округа и фактически не формулирует запретов или дозволений.

Так, из содержания апелляционной жалобы следует, что ответ «да» на указанный выше вопрос в понимании административного истца подразумевает запрет на: ликвидацию образовательной организации, ее реорганизацию в формах, влекущих утрату статуса юридического лица, как и сокращение классов, что явно не вытекает из содержания вопроса, а также фактически вынуждает одновременно голосовать за несколько вопросов, соединенных в одном предложении, относящихся как к полномочиям учредителя образовательной организации, так и к компетенции образовательной организации.

С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что решение собрания депутатов Вилегодского муниципального округа Архангельской области от 25 февраля 2026 г. № 1 «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум Вилегодского муниципального округа Архангельской области, требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 4 областного закона «О местном референдуме в Архангельской области» и постановление Вилегодской территориальной избирательной комиссии от 05 марта 2026 г. № 5/12-6 «Об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области» соответствуют требованиям статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, статьи 7 закона Архангельской области от 30 июня 2004 г. № 240-31-ОЗ, порядок их принятия соблюден, в связи с чем не находит оснований для отмены принятого по делу судебного постановления.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, сводятся к субъективной оценке установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств, что не может рассматриваться в качестве достаточного основания для отмены решения суда. Апелляционная жалоба не содержит каких-либо новых данных, не учтенных судом при рассмотрении дела.

Поскольку судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, исследованным доказательствам дана оценка в соответствии с требованиями процессуального закона, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда в пределах приведенных в апелляционной жалобе доводов не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вилегодского районного суда Архангельской области от 09 апреля 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу инициативной группы граждан по проведению референдума в Вилегодском муниципальном округе Архангельской области – без удовлетворения.

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции, а затем – в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 04 мая 2026 г.

Председательствующий

Судьи