Решение № 2А-132/2020 2А-132/2020~М-726/2019 М-726/2019 от 12 февраля 2020 г. по делу № 2А-132/2020

Дело №2а-132/2020 г.


Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г.Бологое 13 февраля 2020 года

Бологовский городской суд Тверской области в составе:

председательствующего судьи Борисовой С.П.,

при секретаре Филипповой Н.А.,

с участием старшего помощника Бологовского межрайонного прокурора Корниловой Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Бологовского городского суда Тверской области административное дело по административному исковому заявлению Бологовского межрайонного прокурора, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации Гузятинского сельского поселения о признании незаконным бездействия по организации на территории муниципального образования мест захоронения, соответствующего требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемиологического законодательства, возложении обязанности поставить на кадастровый учет и оформить в муниципальную собственность земельные участки кладбищ, расположенные на территории сельского поселения,

установил:

Бологовский межрайонный прокурор, действуя в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Гузятинского сельского поселения о признании незаконным бездействия по организации на территории муниципального образования мест захоронения, соответствующего требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемиологического законодательства, возложении обязанности поставить на кадастровый учет и оформить в муниципальную собственность земельные участки кладбищ, расположенные на территории сельского поселения.

Иск мотивирован тем, что Бологовской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения администрацией Гузятинского сельского поселения требований земельного законодательства, законодательства о похоронном деле. Установлено, что на территории Гузятинского сельского поселения расположено кладбище открытого типа (места захоронения). Кладбища не состоят на балансе администрации муниципального образования Гузятинского сельского поселения, в реестре муниципальной собственности не значатся, земельные участки, занятые кладбищами в муниципальную собственность не оформлены. Данные обстоятельства подтверждаются информацией администрации Гузятинского сельского поселения от 24.05.2019 №149. При таких обстоятельствах, отсутствие оформленного муниципального права на земельные участки, занятые кладбищами, нарушает права и интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья, так как проведение предусмотренных законом мероприятий по содержанию кладбища, контролю за состоянием кладбища не возможно без достаточного финансирования за счет средств местного бюджета, в который не включены статьи расходов по содержанию кладбища, в связи с отсутствием права муниципальной собственности на земельные участки, занятые кладбищами, и как следствие, на сами кладбища. Кроме того, нарушаются права неопределенного круга лиц на получение установленных законом гарантий погребения умерших на отведенных и предоставленных для этих целей земельных участках лицом, обладающим такими полномочиями. В настоящее время администрацией Гузятинского сельского поселения работа по оформлению земельных участков, занятых кладбищами, в муниципальную собственность не начата, земельные участки не поставлены на кадастровый учет, в связи с чем, не возможно оформление права собственности на них, так как земельные участки не сформированы. Таким образом, администрацией Гузятинского сельского поселения не принято мер по оформлению земельных участков, занятых кладбищами, в муниципальную собственность: не проведено межевание земельных участков, земельные участки не поставлены на кадастровый учет. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов, либо на него незаконно возложена какая- либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Согласно ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Неопределенный круг лиц, в интересах которых направлено административное исковое заявление, это граждане, права которых нарушены, этот круг не является постоянным и в силу различных причин меняется, в связи с чем, конкретные лица не могут быть определены. Кроме того, исковое заявление направлено не только на устранение допущенных нарушений закона, но также и на защиту интересов лиц, права которых могут быть нарушены в будущем, круг таких лиц не может быть определен. На основании изложенного, руководствуясь ст.1,4, ч.1 ст.39, 40,124-126 КАС РФ, ст.35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», просит признать незаконным бездействие администрации Гузятинского сельского поселения по организации на территории муниципального образования мест захоронения, соответствующего требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемиологического законодательства; обязать администрацию Гузятинского сельского поселения поставить на кадастровый учет и оформить в муниципальную собственность земельные участки кладбищ, расположенные на территории Гузятинского сельского поселения Бологовского района Тверской области, в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Определением суда от 17 января 2020 года привлечены к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Управление Росреестра по Тверской области и ФГБУ "ФКП Росреестра" по Тверской области.

В судебном заседании представитель административного истца Бологовского межрайонного прокурора Корнилова Н.В. административные исковые требования полностью поддержала по изложенным основаниям.

Представитель административного ответчика Администрации Гузятинского сельского поселения, надлежащим образом извещенный о дате, месте и времени судебного заседания, не явился, возражений по делу не представил, ходатайствовал о рассмотрении в свое отсутствие.

В судебное заседание представители заинтересованных лиц Управления Росреестра по Тверской области и ФГБУ "ФКП Росреестра" по Тверской области, будучи надлежащим образом извещенными о дате, месте и времени, не явились, ходатайствовали о рассмотрении дела в свое отсутствие.

В своих пояснениях по делу представитель Управления Росреестра по Тверской области указал, что полагает необходимым обратить внимание на следующее. Деятельность Управления, как органа, осуществляющего государственный кадастровый учёт и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, относится к сфере публично-правовых отношений и регламентирована Федеральным законом от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», Положением об Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 23.01.2017 №П/0027. В соответствии с ч.1 ст.29 Федерального закона от 13.07.2015 №218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственный кадастровый учёт и (или) государственная регистрация прав включают в себя проведение правовой экспертизы документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав, на предмет наличия или отсутствия установленных Законом о регистрации недвижимости оснований для приостановления государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав либо для отказа в их осуществлении. На основании ст.14 Закона о регистрации основанием для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются, в том числе, вступившие в законную силу судебные акты. Однако, представление в орган регистрации прав вступившего в законную силу решения суда не освобождает заявителя от предоставления иных документов, необходимых для осуществления учётно-регистрационных действий, предусмотренных действующим законодательством, в том числе и межевого плана. Как предусмотрено ч.1 ст.22 Закона о регистрации межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из Единого государственного реестра недвижимости о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в Единый государственный реестр недвижимости, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. В соответствии с ч.3 ст.16 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы. На основании ст.42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Частью 4 ст.16 Закона о погребении предусмотрено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством. Размещение военных и гражданских захоронений возможно на землях историко-культурного назначения (ч.1 ст.99 Земельного кодекса Российской Федерации) или на землях населенных пунктов в границах зон специального назначения (ч.13 ст.35 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Кроме того, согласно ч.13 ст.35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. Министерство экономического развития Российской Федерации в письме от 06.09.2018 №Д23и-4875 отмечает, что Земельный кодекс Российской Федерации не определяет перечень видов деятельности, для которых предназначены земли иного специального назначения в составе категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (далее - земли промышленности и иного специального назначения), в связи с чем полагает возможным размещение земельных участков, занятых местами погребения (кладбищами), также на землях иного специального назначения данной категории. С учетом изложенного, кладбища, расположенные за пределами населенных пунктов, не имеющие культурно-исторического значения, должны располагаться на землях промышленности и иного специального назначения. В части требования, касающегося оформления земельных участков, занятых кладбищем в муниципальную собственность, Управление полагает необходимым отметить следующее. Положениями ЗК РФ и Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлены основания, по которым у муниципального образования может возникнуть право собственности на земельный участок. При этом по смыслу данных норм, в случае признания земельных участков находящимися в муниципальной собственности в силу закона в соответствующем законе должно быть прямо указано, что земельный участок, отвечающий определённым критериям, является собственностью муниципального образования. Однако ни в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни в Законе о погребении не указано, что земельные участки, занятые общественными кладбищами, находятся в собственности муниципального образования. В отсутствие такого указания в законе данный земельный участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Данная позиция отражена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 02.08.2019 № 307-ЭС19-9627. В данном случае прокурор полагает, что спорные земельные участки, занятые кладбищем, принадлежат на праве собственности именно сельскому поселению, хотя доказательств этому не представлено. Таким образом, осуществление государственного кадастрового учёта и государственной регистрации прав в отношении земельного участка, занятого кладбищем, возможно при соблюдении указанных выше норм законодательства.

В силу положений ст.150 КАС РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного ответчика, заинтересованных лиц.

Выслушав прокурора, изучив материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст.39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из содержания п. 1 ч. 2 ст.227 КАС РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Согласно ст.42 Конституции Российской Федерации, ч.1 ст.11 Федерального закона Российской Федерации от 10.01.2001 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В соответствии с п.1 ст.19 Земельного кодекса Российской Федерации в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством; которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

В силу п.2 ст.11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Как следует из п.18 ч.1 ст.14 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии со ст.8 Устава Гузятинского сельского поселения Бологовского района Тверской области к вопросам местного значения поселения относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (п.3 ч.1), организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений (п.23 ч.1).

Согласно ст.18 Федерального закона Российской Федерации от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 ст.16 настоящего Федерального закона.

Пунктами 4,5 ст.16 Федерального закона Российской Федерации от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления.

При таких обстоятельствах общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а согласно ч.2 ст.15 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» места погребения (с расположенными на них кладбищами) по принадлежности могут быть государственными и муниципальными.

Из системного толкования указанных положений можно сделать вывод об отнесении земельных участков, занятых кладбищами к собственности муниципальных образований. Соответственно, земли кладбищ могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а общественные кладбища могут быть только муниципальными.

Этот вывод соответствует также положениям п.3 ч.2 ст.50 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой в собственности поселений может находиться имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

В соответствии со ст.209, ст.215 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст.51 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное имущество без каких-либо ограничений может находиться в режиме казны муниципального образования; закрепляться за муниципальными предприятиями или учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; передаваться на ином вещном или обязательственном праве, в т.ч. праве аренды, иным физическим или юридическим лицам.

Таким образом, земли кладбищ могут находиться в муниципальной собственности, так и передаваться после оформления муниципальной собственности муниципальным образованием во владение и пользование иным юридическим лицам (муниципальным предприятиям и учреждениям либо иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в сфере погребения и оказания ритуальных услуг).

В соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности к услугам по организации похорон и связанным с ними услугам (код 93.03) отнесены услуги: по захоронению и кремации (код 93.03.11); кладбищ по захоронению, включая услуги по покупке или аренде места для захоронения (код 93.03.11.110); по содержанию кладбищ и прочих мест захоронения (код 93.03.11.130); по уходу за могилами, прочими местами захоронения, включая услуги по озеленению кладбищ (код 93.03.11.131). Следовательно, предоставление мест под захоронение может рассматриваться как составная часть услуг кладбищ по захоронению. При отсутствии оформленных прав муниципального образования на земельные участки, занятыми кладбищами, услуга по предоставлению гражданам земельных участков на этом кладбище для захоронения осуществляется без имеющихся на то полномочий.

В силу п.п.3, 4 ст.17 Федерального закона Российской Федерации от 12.01.1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» для выявления факторов неблагоприятного воздействия мест погребения на окружающую среду, здоровье человека осуществляются государственный социально-гигиенический мониторинг и государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) в соответствии с законодательством Российской Федерации. При нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения органы местного самоуправления обязаны приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.

Санитарные правила и нормы Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения» (СанПиН 2.1.2882-11), утвержденные постановлением Главного государственного врача Российской Федерации № 84 от 28.06.2011, устанавливают гигиенические требования к содержанию кладбищ.

Как следует из информации, предоставленной администрацией Гузятинского сельского поселения, земельный участок, на котором расположено кладбище, на кадастровый учет не поставлен, муниципальный правовой акт, устанавливающий наличие, возникновение права на муниципальные кладбища, отсутствует, межевание не проводилось.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что проведенной прокуратурой проверкой соблюдения администрацией сельского поселения требований земельного законодательства, законодательства о похоронном деле, установлено, что на территории сельского поселения расположены кладбища открытого типа (места захоронения), которые не состоят на балансе администрации сельского поселения, в реестре муниципальной собственности не значатся, земельные участки, занятые кладбищами в муниципальную собственность не оформлены; в настоящее время администрацией сельского поселения работа по оформлению земельных участков, занятых кладбищами, в муниципальную собственность не начата, земельные участки не поставлены на кадастровый учет, в связи с чем, не возможно оформление права собственности на них, так как земельные участки не сформированы.

Поскольку бездействие ответчика по оформлению муниципального права на земельные участки, занятые кладбищами, может привести к обезличиванию территории кладбища, влечет нарушение прав на достойное отношение после погребения, нарушает права и интересы неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья, на получение установленных законом гарантий погребения умерших на отведенных и предоставленных для этих целей земельных участках лицом, обладающим такими полномочиями, отсутствие определенных границ земельного участка препятствует осуществлению санитарного и экологического контроля за местом погребения в целях безопасности жизни и здоровья населения, суд приходит к выводу о незаконности такого бездействия.

При таких обстоятельствах у суда имеются все основания для удовлетворения заявленных прокурором требований в рамках полномочий, представленных ч.1 ст.39 и ч.4 ст.218 КАС РФ, в защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц.

Требуемые прокурором сроки исполнения решения суд считает разумными и обоснованными.

По мнению суда, удовлетворение заявленных прокурором требований, вопреки доводам, изложенным в пояснениях заинтересованного лица, не противоречит позиции, отраженной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2019 г. №307-ЭС19-9627, поскольку настоящее решение будет является документом, подтверждающим наличие иного, предусмотренного гражданским и земельным законодательством основания возникновения права муниципальной собственности на спорный земельный участок, до настоящего времени относящийся к неразграниченной государственной собственности.

Руководствуясь ст.ст.175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Бологовского межрайонного прокурора, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации Гузятинского сельского поселения о признании незаконным бездействия по организации на территории муниципального образования мест захоронения, соответствующего требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемиологического законодательства, возложении обязанности поставить на кадастровый учет и оформить в муниципальную собственность земельные участки кладбищ, расположенные на территории сельского поселения – удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации Гузятинского сельского поселения по организации на территории муниципального образования мест захоронения, соответствующего требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемиологического законодательства.

Обязать администрацию Гузятинского сельского поселения поставить на кадастровый учет и оформить в муниципальную собственность земельные участки кладбищ, расположенные на территории Гузятинского сельского поселения Бологовского района Тверской области, в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Тверской областной суд через Бологовский городской суд Тверской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме, то есть с 20 февраля 2020 года.

Председательствующий

Мотивированное решение суда составлено 20 февраля 2020 года