дело №а-167/2021

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

Именем Российской Федерации 

РЕШЕНИЕ

 

г.Махачкала 8 июля 2021 года 

Верховный Суд Республики Дагестан в составе:

судьи Верховного Суда Республики Дагестан Хавчаева Х.А.,

при секретаре судебного заседания Магомаевой С.И., 

с участием прокурора Ибрагимовой А.М., 

представителя административного истца ООО «Управление механизации строительства» по доверенности ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Управление механизации строительства» об оспаривании в части нормативного правового акта, 

установил:

решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 26 мая 2016 г. N 9-4 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» до 2035 г.» (далее также - решение N 9-4) утвержден Генеральный план городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» (далее - Генплан города Махачкала). 

Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 26 мая 2016 г. N 9-5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» (далее также - решение N 9-5) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» (далее также - Правила). 

Указанные решения размещены на официальном сайте администрации городского округа с внутригородским делением «город Махачкала», решение № 9-5 опубликовано в периодическом печатном издании "Махачкалинские известия" от 3 июня 2016 г. N 22, являющемся официальным периодическим изданием Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и администрации городского округа с внутригородским делением «город Махачкала». 

ООО «Управление механизации строительства» (далее также – Общество) в лице представителя ФИО1 обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании недействующими приложения к Генеральному плану МО «город Махачкала» «карта функционального зонирования», утвержденному Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением г.Махачкала № 9-4 от 26 мая 2016 года, в части установления функциональной зоны «территориальная зона О8 - "Зона «многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки» на земельном участке с кадастровым номером 05:40:000086:1928 площадью 63458 кв.м., расположенном по адресу г.Махачкала, пос.Новый Хушет; приложения к Правилам землепользования и застройки в г. Махачкале, утвержденным решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением г. Махачкала № 9-5 от 26.05.2016 г., в части установления двух территориальных зон: Р2 - зона озелененных территорий общего пользования и О8 – зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки на земельном участке с кадастровым номером 05:40:000086:1928, площадью 63458 кв.м., расположенном по адресу г. Махачкала, пос.Новый Хушет, и возложить на Собрание депутатов ГОсВД «город Махачкала» обязанность устранить допущенные нарушения путем приведения соответствующих фрагментов Генерального плана и Правил землепользования и застройки г.Махачкала в соответствие с видом разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:40:000086:1928 «для сельскохозяйственного производства».

В обоснование своих требований указало, что Общество имеет в собственности объект недвижимости с кадастровым номером 05:40:000087:5711 – свинарник площадью 797,3 кв.м., расположенный по адресу Республика Дагестан, г.Махачкала, микрорайон «Новый Хушет» в границах земельного участка с кадастровым номером 05:40:000086:1928 площадью 63458 кв.м., являющегося собственностью Республики Дагестан. В силу п.1 ст.39.20 ЗК РФ Общество имеет исключительное право на приобретение данного земельного участка в собственность. Письмом от 23 января 2020 г. Общество просило Минимущество РД, осуществляющее полномочия собственника земельного участка, согласовать предоставление земельного участка общей площадью 4100 кв.м., расположенного под принадлежащим ему на праве собственности объектом недвижимости, в аренду без проведения торгов для сельскохозяйственного производства, и в целях формирования земельного участка площадью 4100 кв.м. из земельного участка с кадастровым номером 05:40:000086:1928 площадью 63458 кв.м. утвердить его схему расположения на кадастровом плане территории. Письмом от 18 сентября 2020 г. Минимущество РД отказало в формировании земельного участка под ОКСом, ссылаясь на информацию Комитета по архитектуре и градостроительству РД (письмо от 02.09.2020), согласно которой формируемый земельный участок расположен в функциональной зоне О8 – зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки. Согласно ответа Управления архитектуры и градостроительства администрации ГОсВД «г.Махачкала от 16.12.2020 г. земельный участок с кадастровым номером 05:40:000086:1928 расположен в двух территориальных зонах: Р2 – зона озелененных территорий общего пользования; О8 - зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки. Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты без учета того, что земельный участок с кадастровым номером 05:40:000086:1928, на котором расположен объект капитального строительства, поставлен на кадастровый учет 21.08.2013 г., т.е. до даты принятия оспариваемых нормативных актов и вид его разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства. Нахождение данного земельного участка одновременно в нескольких территориальных и функциональных зонах, не соответствующих виду его разрешенного использования, противоречит закону и судебной практике. Так, в силу ч.4 ст.30 ГрК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах и функциональной зоне, не соответствующих виду его разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства, влечет неопределенность его правового режима, что ограничивает административного истца в возможности использовать по назначению земельный участок в соответствии с видом его разрешенного использования, поскольку не позволяет определить единый градостроительный регламент в отношении всего земельного участка. Неопределенность правового режима земельного участка препятствует формированию его части, которая используется для размещения и обслуживания ОКСа Общества и, соответственно, приобретению его в аренду или на праве собственности, невозможности полноценного использования ОКСа. 

В ходе судебного рассмотрения представителем административного ответчика Собрания депутатов ГОсВД «город Махачкала» ФИО2 в суд представлено Решение Собрания депутатов ГОсВД «город Махачкала» от 29.04.2021 г. № 9-4 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением «город Махачкала», согласно которому земельный участок с кадастровым номером 05:40:000086:1928 отнесен к территориальной зоне О8.

Ссылаясь на данное обстоятельство, представитель Общества ФИО1 уточнил заявленные требования, просил признать недействующим приложение к Генеральному плану МО г.Махачкала «карта функционального зонирования», утвержденное Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением г.Махачкала № 9-4 от 26 мая 2016 года, в части установления многофункциональной зоны «территориальная зона О8 – «Зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки» на земельном участке с кадастровым номером 05:40:000086:1928 площадью 63458 кв.м., расположенном по адресу г.Махачкала, пос.Новый Хушет; признать недействующим приложение к Правилам землепользования и застройки МО г.Махачкала «карта градостроительного зонирования», утвержденное Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением г.Махачкала № 9-5 от 26 мая 2016 года, в части установления территориальной зоны «О8 – зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки» на вышеуказанном земельном участке; возложить на Собрание депутатов ГОсВД «город Махачкала» обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца путем принятия заменяющих нормативных правовых актов, указывая, что вышеуказанное функциональное и территориальное зонирование препятствуют использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, а также реализации собственником здания, расположенного на таком земельном участке, права на приобретение земельного участка в собственность или в аренду.

В письменных возражениях административный ответчик - Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» исковые требования не признало, указывая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, с соблюдением порядка принятия, утверждения и опубликования, действующим законодательством не предусмотрена прямая обязанность соответствия функциональных зон генерального плана и территориальных правил землепользования и застройки, так как генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, определяет стратегию развития градостроительного развития муниципальных территорий.

В судебное заседание административный ответчик - Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала», заинтересованные лица - администрация ГОсВД «город Махачкала», МКУ «Управление архитектуры и градостроительства» администрации г. Махачкалы, Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, своих представителей не направили, об отложении не просили. Представитель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» ФИО1 в письменном заявлении в суд просил рассмотреть дело в отсутствие представителя Собрания и отказать в удовлетворении требований административного истца по доводам, приведенным в письменных возражениях.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержал заявленные уточненные требования и просил удовлетворить их по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, полагавшего необходимым административные исковые требования оставить без удовлетворения, исследовав доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Кроме того, суд учитывает, что Генеральный план и Правила ранее являлись предметом неоднократного оспаривания в суде, в частности, решением Верховного Суда Республики Дагестан от 22.12.2016 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. № 20-АПГ17-4, по административному делу по административному исковому заявлению ФИО3, решением Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г. № 66а-425/2020, по административному делу по административному исковому заявлению ООО «Тепличное» о признании недействующими в части Генерального плана и Правил установлено, что оспариваемые по настоящему административному делу нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" по вопросам, отнесенным к его ведению, с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликованы для всеобщего сведения, порядок их подготовки и утверждения соблюден. Указанное в силу ч.2 ст.64 КАС РФ не предусматривает повторное доказывание этих обстоятельств. 

Проверяя оспариваемые нормативные правовые акты на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.

Исходя из положений частей 1 и 4 статьи 7 этого Федерального закона, по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации генеральный план городского округа является документом территориального планирования (пункт 3 части 1 статьи 18), содержащим в числе прочего положение о территориальном планировании и карту функциональных зон городского округа (часть 3 статьи 23); а правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1), включающий в себя карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон (пункт 2 части 2 статьи 30); при этом правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану (части 9, 10 статьи 31), при их подготовке границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34). 

В силу части 4 статьи 30 названного кодекса границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. 

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно пунктам 2 и 4 части 3, подпункту «г» пункта 5 статьи 23 ГрК РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа, иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

Как видно из материалов дела, административному истцу на праве собственности принадлежит собственности объект недвижимости с кадастровым номером 05:40:000087:5711 – свинарник площадью 797,3 кв.м., расположенный по адресу Республика Дагестан, г.Махачкала, микрорайон «Новый Хушет» в границах земельного участка с кадастровым номером 05:40:000086:1928 площадью 63458 кв.м., являющегося собственностью Республики Дагестан. В силу п.1 ст.39.20 ЗК РФ Общество имеет исключительное право на приобретение данного земельного участка в собственность. Письмом от 23 января 2020 г. Общество просило Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан, осуществляющее полномочия собственника земельного участка, согласовать предоставление земельного участка общей площадью 4100 кв.м., расположенного под принадлежащим Обществу на праве собственности объектом недвижимости, в аренду без проведения торгов для сельскохозяйственного производства, и в целях формирования земельного участка площадью 4100 кв.м. из земельного участка с кадастровым номером 05:40:000086:1928 площадью 63458 кв.м. утвердить его схему расположения на кадастровом плане территории. Письмом от 18 сентября 2020 г. Минимущество РД отказало в формировании земельного участка под ОКСом, ссылаясь на информацию Комитета по архитектуре и градостроительству РД (письмо от 02.09.2020), согласно которой формируемый земельный участок расположен в функциональной зоне О8 – зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки. Согласно ответа Управления архитектуры и градостроительства администрации ГОсВД «г.Махачкала от 16.12.2020 г. земельный участок с кадастровым номером 05:40:000086:1928 расположен в двух территориальных зонах: Р2 – зона озелененных территорий общего пользования; О8 - зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки. 

Ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты без учета того обстоятельства, что земельный участок с кадастровым номером 05:40:000086:1928, на котором расположен принадлежащий Обществу на праве собственности объект капитального строительства, поставлен на кадастровый учет 21.08.2013 г., т.е. до даты принятия оспариваемых нормативных актов и вид его разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства, что не соответствует функциональному и градостроительному зонированию, Общество полагает, что имеются основания для признания вышеуказанных нормативных правовых актов в оспариваемой части недействующими.

Из материалов дела усматривается, что на момент обращения Общества в суд с настоящим административным иском оспариваемые Правила землепользования и застройки предусматривали такое градостроительное зонирование городского округа с внутригородским делением «город Махачкала», в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером 05:40:000086:1928, площадью 63458 кв.м. располагался одновременно в двух территориальных зонах: Р2 – зона озелененных территорий общего пользования и О8 – зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки. При этом Генпланом установлена функциональная зона данного земельного участка - О8 - зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки.

Вместе с тем судом установлено и это не оспаривается лицами, участвующими в деле, что в период рассмотрения судом настоящего дела Решением Собрания депутатов ГОсВД «город Махачкала» от 29.04.2021 г. № 9-4 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» установлено новое нормативное правовое регулирование, в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером 05:40:000086:1928 отнесен к территориальной зоне О8 - зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки.

Таким образом, административным ответчиком устранено одновременное нахождение спорного земельного участка одновременно в двух территориальных зонах. 

Из этого следует, что на момент рассмотрения спора и принятия судом решения по делу в отношении рассматриваемого земельного участка установлено такое нормативное правовое регулирование, в соответствии с которым данный земельный участок в соответствии с территориальным зонированием отнесен к территориальной зоне О8 - зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки, что, в свою очередь, явилось следствием установления Генпланом города Махачкала в границах данного земельного участка одноименной функциональной зоны, поскольку именно генеральный план является первичным документом территориального планирования, которому должны соответствовать правила землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9, 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

По смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам. 

В этой связи неотражение в правилах землепользования и застройки территориальной зоны О8 - зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки, в границы которой входит спорный земельный участок, означало бы несоответствие нормативного правового акта генеральному плану города и противоречило бы требованиям Градостроительного кодекса.

Данный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в пункте 6 «Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка», утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018 г. 

При таких обстоятельствах заявленные требования о признании Генплана и Правил в оспариваемой части недействующими, не подлежат удовлетворению, поскольку данных о несоответствии их нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по делу не установлено. 

Суждение административного истца о необходимости признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими лишь по тому основанию, что они не содержат указание на вид разрешенного использования, присвоенный ранее вышеуказанному земельному участку – для сельскохозяйственного производства, а также о невозможности эксплуатации земельного участка в соответствии с его видом разрешенного использования, подлежат отклонению, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

При этом суд учитывает, что исходя из положений части 8 статьи 36 ГрК РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса, в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия, о чем указано в пункте 6 «Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка», утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018 г. 

С учетом вышеизложенного установление оспариваемыми нормативными правовыми актами вышеуказанного функционального и территориального зонирования само по себе не препятствует использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, а также реализации собственником здания, расположенного на таком земельном участке, исключительного права на приобретение земельного участка в собственность или в аренду, предусмотренного п.1 ст.39.20 Земельного кодекса РФ. 

Таким образом, отсутствуют основания полагать, что оспариваемое нормативное правовое регулирование нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ООО «Управление механизации строительства» о признании недействующими Приложения к Генеральному плану развития городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» «карта функционального зонирования», утвержденному Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» № 9-4 от 26.05.2016 г., в части установления функциональной зоны «О8. Зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки», а также Приложения к Правилам землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» «карта градостроительного зонирования», утвержденным Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» № 9-5 от 26.05.2016 г., в части установления территориальной зоны «О8 – зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки» в отношении земельного участка с кадастровым номером 05:40:000086:1928, расположенного по адресу Республика Дагестан, г.Махачкала, пос.Новый Хушет, и возложении на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» обязанности принять новые заменяющие нормативные правовые акты, отказать.

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Мотивированное решение составлено 22 июля 2021 года.

Судья Верховного Суда

Республики Дагестан Х.А.Хавчаев