Судья: Халдина О.Е. Дело № 21-1560/2021

Решение

«18» августа 2021 года г. Краснодар

Судья Краснодарского краевого суда Пегущин В.Г. рассмотрев в открытом судебном заседании дело об административном правонарушении по протесту прокурора Щербиновского района Краснодарского края 

<

ФИО>1 на решение судьи Щербиновского районного суда Краснодарского края от 21 июня 2021 года по делу об административном правонарушении предусмотренном частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица – главы Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района Краснодарского края ФИО1,

установил:

постановлением № 023/04/7.29-1543/2021 от 20 апреля 2021 года руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее – Краснодарское УФАС России) 

<

ФИО>2. прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьей 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица - главы Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района Краснодарского края ФИО1 за отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

Не согласившись с этим прокурор Щербиновского района Краснодарского края ЮВВ принес протест в районный суд.

Обжалуемым решением от 21 июня 2021 года судьи Щербиновского районного суда Краснодарского края вышеуказанное постановление УФАС оставлено без изменения, протест прокурора без удовлетворения.

В протесте, принесенном в Краснодарский краевой суд, прокурор Щербиновского района Краснодарского края ЮВВ просит отменить постановление руководителя Краснодарского УФАС России и решение судьи районного суда, а дело направить на новое рассмотрение в Краснодарское УФАС России, считая что они являются незаконными, вынесенными с нарушением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как оснований для прекращения производства не имеется. 

В возражениях на протест прокурора глава Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района Краснодарского края ФИО1 просит решение судьи районного суда оставить без изменения, а протест прокурора без удовлетворения.

В отзыве на протест прокурора представитель Краснодарского УФАС России, по доверенности ЛЕВ., просит постановление руководителя Краснодарское УФАС России от 20 апреля 2021 года и решение судьи Щербиновского районного суда Краснодарского края от 21 июня 2021 года оставить без изменения, доводы протеста прокурора без удовлетворения. 

Проверив материалы дела, выслушав прокурора СДГ поддержавшего доводы протеста в полном объеме; главу Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района Краснодарского края ФИО1 и его защитника, по доверенности ГАГ представителя Краснодарского УФАС России, по доверенности КВА., возражавших против удовлетворения протеста прокурора, обсудив доводы протеста и возражений на него, судья краевого суда находит, что решение подлежит отмене, на основании следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, -влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей.

Согласно статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: 1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В статье 8 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ от 05.04.2013 №44-ФЗ) отражен принцип обеспечения конкуренции: контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). 

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Статьей 24 этого же закона указывается, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). 

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. 

Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. 

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В статье 93 указанного ФЗ от 05.04.2013 №44-ФЗ отражены случае, когда закупка может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). 

При этом в п. 4 этой статьи 93 отражено, что осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, либо закупки товара на сумму, предусмотренную частью 12 настоящей статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей. Указанные ограничения годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не применяются в отношении закупок, осуществляемых заказчиками для обеспечения муниципальных нужд сельских поселений. На заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства, при осуществлении закупок в соответствии с настоящим пунктом не распространяются ограничения в части установления цены контракта, не превышающей шестисот тысяч рублей. В отношении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего закупки для обеспечения федеральных нужд государственных органов, образованных для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, расчет указанных ограничений годового объема закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, производится раздельно для такого федерального органа исполнительной власти и каждого такого государственного органа.

В случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта. 

При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт должен содержать и обоснование цены контракта, за исключением случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), при которых документальное оформление отчета, предусмотренного частью 3 настоящей статье, не требуется.

Как следует из материалов дела об административном правонарушении, основанием для возбуждения дела об административном правонарушении от 29.03.2021 года заместителем прокурора Щербиновского района Краснодарского края, в отношении главы Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района ФИО1, явились обстоятельства когда Старощербиновским сельским поселением Щербиновского района, в лице главы ФИО1, путем прямой закупки у единственного поставщика с ИП САД заключен договор от 13.11.2020 № 56. Предметом договора является выполнение работ по ремонту улицы Мира от ул. Украинская до дома № 166 в станице Старощербиновской. Цена контракта 

<

...> рублей.

Также, Старощербиновским сельским поселением Щербиновского района, в лице главы ФИО1, путем прямой закупки у единственного поставщика с ИП САД заключен договор от 16.11.2020 № 58. Предметом договора является выполнение работ по ремонту улицы Германа от ул. Степана Разина до ул. Розы Люксембург в станице Старощербиновской. Цена контракта 

<

...> рублей.

В данном случае, по мнению сотрудников прокуратуры, предметы вышеуказанных договоров объединены единой целью (выполнение работ по ремонту улиц в станице Старощербиновской Щербиновского района), Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) путем заключения нескольких договоров с целью поставки единой группы товаров влечет неэффективное использование бюджетных средств, нарушает единый порядок размещения заказов, сужает возможности для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

С учетом характера выявленных нарушений, в действиях главы Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района ФИО1 усматривается состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ.

В тоже время, при рассмотрении дела об административном правонарушении в Краснодарском УФАС было установлено следующее.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в письмах ФАС России от 25.04.2017 № РП/27902/14, от 14.11.2019г. № ИА/100041/19, а также в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.10.2015 № Д28и-3179 на основании п.5) части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать пять миллионов рублей или не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем тридцать миллионов рублей. 

По мнению ФАС России, самом по себе неоднократное приобретение одноименных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с соблюдением требований, установленных пунктом 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, не является нарушением требований Закона о контрактной системе, если такие действия не являются результатом антиконкурентного соглашения (ст. 16 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, Краснодарское УФАС России указывает, что заказчиком при заключении вышеуказанных контрактов на ремонт улиц исполнены требования п. 4) ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, так как сумма каждого заключенного контракта не превышает 600 000 рублей, а поэтому в действиях главы Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 7.29 КоАП.

Данные обстоятельства явились основанием для Краснодарского УФАС России о прекращении производства по делу по части 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении главы Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района ФИО1.

Оставляя без изменения постановление контролирующего органа, судья районного суда согласился с изложенными в нем выводами и пришел к мнению о его законности и обоснованности. 

Судья краевого суда не может согласиться с данным выводом судьи районного суда по следующим основаниям. 

Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Судьей районного суда оставлено без внимания постановление заместителя прокурора Щербиновского района от 29.03.2021 в отношении главы ФИО1, согласно которому установлено, что ответственными должностными лицами администрации Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района (далее - поселение) допускаются нарушения требований вышеназванного правового акта при реализации функций государственного заказчика при проведении закупок для собственных нужд.

Поселение в лице главы ФИО1 путем прямой закупки у единственного поставщика с ИП САД заключены договоры: от 13.11.2020 № 56 (предметом договора является выполнение работ по ремонту улицы Мира от ул. Украинская до дома № 166 в станице Старощербиновской, цена контракта 

<

...> руб.) и от 16.11.2020 № 58 (предметом договора является выполнение работ по ремонту улицы Германа от ул. Степана Разина до ул. Розы Люксембург в станице Старощербиновской, цена контракта 

<

...> 

<

...> руб.).

Фактически муниципальные контракты образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную двумя самостоятельными контрактами для формального соблюдения положений пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с целью уйти от соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом, прикрытия сделок на выполнение работ по ремонту улиц в станице Старощербиновской Щербиновского района для муниципальных нужд на общую сумму 914 203 рублей. Указанное свидетельствует о намеренном уклонении заказчика от осуществления закупки на выполнение работ по текущему ремонту улиц конкурентным способом, что является нарушением пункта 4 части 1 статьи 93, части 5 статьи 24, части 2 статьи 8 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Кроме того, как следует из пояснений лица привлекаемого к административной ответственности, данных им на имя УФАС Краснодарского края (л.д. 60 – 63), муниципальные контракты, заключенные с ИП САД были оформлены при наличии денежных сумм (экономиии), которые возникли в бюджете сельского поселения после проведения аукционов в электронной форме по ремонту автомобильных дорог местного значения. При этом из-за отсутствия времени до окончания 2020 года для подготовки аукционной документации, проведения аукционов и освоения этих денежных средств до окончания финансового года, были заключены муниципальные контракты с единственным подрядчиком без проведения торгов.

Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений. Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (ч.ч. 1, 2, 5 ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ).

Вместе с тем, судьей Щербиновского районного суда надлежащая правовая оценка действиям главы сельского поселения ФИО1 не дана, содержание заключенных муниципальных контрактов не проанализировано. В то время как контракты заключены в течение непродолжительного периода времени (со 13 по 16 ноября 2020 года) с единым сроком исполнения, предметом договоров являлись идентичные работы - выполнение работ по ремонту улиц в станице Старощербиновской, направлены на достижение единой хозяйственной цели, но приобретателем является одно лицо, имеющее единый интерес.

Вышеуказанные договоры следует считать единой сделкой по оказанию услуг, оформленной двумя гражданско-правовыми договорами на оказание услуг.

Заключение ряда связанных между собой гражданско-правовых договоров, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную для формального соблюдения предусмотренных Законом N 44-ФЗ специальных ограничений, по сути, дезавуирует его применение и открывает возможность для приобретения незаконных имущественных выгод, предоставляет заказчику возможность незаконного освоение любого объема бюджетных средств путем размещения заказа на неконкурентной основе (без запроса котировок, торгов и др.) с помощью дробления неограниченного числа контрактов на сумму, не превышающую 600 000 рублей каждый.

Таким образом, обжалуемое решение прямо противоречит требованиям Закона, а также складывающейся судебной практике вышестоящих судов, в том числе Верховного суда и Высшего арбитражного суда России (Постановления Верховного Суда РФ от 07.10.2019 № 73-АД19-2, Президиума ВАС РФ от 12.07.2011 № 2518/11 по делу № А01-1223/2010, Определение Верховного Суда РФ от 05.07.2018 № 309-КГ18-8614 по делу № А34-4692/2017, Решение Алтайского краевого суда № 12-23/2020 от 21.10.2020, Постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.06.2020 № Ф01-10838/2020 по делу № А43-8699/2019, Поволжского округа от 17.06.2020 № Ф06-59493/2020 по делу № А49-5897/2019, Северо-Кавказского округа от 19.02.2020 № Ф08- 504/2020 по делу № A32-8758/2019, от 19.09.2019 № Ф08-8149/2019 по делу № А61-5370/2018, Уральского округа от 20.03.2020 № Ф09-1400/20 по делу № А60-26692/2019 и др.).

Принимая во внимание вышеизложенное, руководителем Краснодарского УФАС России не верно установлены все фактические и юридически значимые обстоятельства, подлежащие доказыванию, и на основании неполного, необъективного и не всестороннего исследования представленных доказательств, он пришел к необоснованному выводу об отсутствии в действиях должностного лица состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В связи с чем, вывод судьи районного суда об отсутствии в действиях должностного лица состава вменяемого административного правонарушения, также является несостоятельным и преждевременным, а поэтому решение судьи районного суда от 21 июня 2021 года подлежит отмене.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, суд вышестоящей инстанции вправе вынести решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Учитывая, что допущенные судьей районного суда по настоящему делу нарушения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются существенными, повлияли на всесторонность, полноту и объективность рассмотрения дела, судья краевого суда полагает отменить решение судьи Щербиновского районного суда Краснодарского края от 21 июня 2021 года, возвратить дело на новое рассмотрение в тот же суд, но в ином составе. 

Руководствуясь статьями 30.6-30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья краевого суда,

решил:

протест прокурора Щербиновского района Краснодарского края ЮВВ на решение судьи Щербиновского районного суда Краснодарского края от 21 июня 2021 года - удовлетворить.

Решение судьи Щербиновского районного суда Краснодарского края от 21 июня 2021 года - отменить.

Дело об административном правонарушении возвратить в Щербиновский районный суд Краснодарского края на новое рассмотрение в ином составе суда.

Судья 

краевого суда Пегушин В.Г.