Р Е Ш Е Н И Е

 по делу № 2а-351/2018

Именем Российской Федерации 

16 мая 2018 года г.Бокситогорск 

Бокситогорский городской суд Ленинградской области в составе:

председательствующего судьи Пименовой А.Г.,

при секретаре Телешман И.В., 

с участием: 

административного истца – помощника Бокситогорского городского прокурора Богдановой А.А.

рассмотрев административное дело по административному иску Бокситогорского городского прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области о признании бездействия незаконным и обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела 

У С Т А Н О В И Л:

Бокситогорский городской прокурор обратился в суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области о признании бездействия незаконным и обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела. 

В обоснование иска указано, что Бокситогорской городской прокуратурой проведена проверка в отношении ответчика в сфере соблюдения законодательства о похоронном деле и установлено, что в МО «Климовское сельское поселение» БМР ЛО лицом, наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, является ИП гр. С.

На основании проведенного в 2013 г. открытого конкурса с ИП гр. С. заключен договор на организацию похоронного обслуживания населения на территории Климовского сельского поселения БМР ЛО от ДД.ММ.ГГГГ

Согласно п. 1.1 вышеуказанного договора ИП гр. С. принимает на себя обязательство по предоставлению услуг по погребению умершего случае отсутствия супруга (супруги), близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществлять ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанности осуществить погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел личности умершего, а также по погребению умерших, личность которых не установлена органами внутренних де, проживающих (обнаруженных – для неопознанных) на день смерти на территории Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.

Возмещение расходов за предоставленные услуги по погребению умерших производится за счет областного бюджета (п. 1.2 договора). 

Истец полагает, что заключение вышеуказанного договора и фактическое предоставление статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела ИП гр. С. противоречит требованиям действующего законодательства, в частности ст. 9, 12, 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", п. 22 ч. 1 ст. 14, п. 3, 4 ч. 1 ст. 17, ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", из которых следует, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Также истец ссылается на указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», которым императивно закреплена обязанность специализированных служб по вопросам похоронного дела оказания на безвозмездной основе, услуг по погребению, гарантированных ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Указывает, что действующим законодательством предусмотрено возмещение бюджетных средств за оказание услуг по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению специализированным службам, созданным органом местного самоуправления. Возмещение бюджетных средств коммерческой или некоммерческой организации является недопустимым.

Таким образом, наделение статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела ИП гр. С. и заключение с ней договора от ДД.ММ.ГГГГ на оказание гарантированного перечня услуг по погребению на территории Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, позволяющего ИП гр. С. получать бюджетные средства за предоставление услуг из гарантированного перечня по погребению, противоречит действующему законодательству.

В целях устранения выявленных нарушений законодательства в деятельности ответчика Бокситогорской городской прокуратурой ДД.ММ.ГГГГ за № в адрес администрации внесено представление с требованием устранения нарушений федерального законодательства.

В рамках проверки исполнения представлений прокурора по ранее проведенным проверкам Бокситогорской городской прокуратурой была запрошена информация (запрос от ДД.ММ.ГГГГ №), в том числе о принятых мерах по устранению нарушений в сфере законодательства о похоронном деле (в части создания специализированных служб по вопросам похоронного дела).

ДД.ММ.ГГГГ за № в Бокситогорскую городскую прокуратуру поступила информация от Администрации Климовского сельского поселения БМР ЛО, согласно которой специализированная служба по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании не создана, конкретных мер для устранения выявленных нарушений не приняло, вышестоящему прокурору или в суд представление № от ДД.ММ.ГГГГ не обжаловало.

А потому истец просит: 

Признать бездействие Администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, выразившееся в отсутствии принятых конкретных мер для устранения выявленных нарушений законодательства, изложенных в представлении И.о. Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № (в части наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела ИП гр. С. и заключение с ней договора на организацию похоронного обслуживания населения), незаконным.

Обязать Администрацию Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Административный истец – помощник Бокситогорского городского прокурора Богданова А.А. исковые требования в части признания бездействия Администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, выразившееся в отсутствии принятых конкретных мер для устранения выявленных нарушений законодательства, изложенных в представлении И.о. Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № (в части наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела ИП гр. С. и заключения с ней договора на организацию похоронного обслуживания населения ), незаконным поддержала, просила их удовлетворить, показала суду, что бездействие выражается в длительном не принятии конкретных мер для устранения выявленных нарушений законодательства. В части обязания Администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями действующего законодательства от исковых требований отказалась, просила прекратить производство по делу в данной части в связи с тем, что в ходе рассмотрения административного дела установлено, что в соответствии с постановлением администрации Климовского сельского поселения от ДД.ММ.ГГГГ № МКУ «Климовский культурный центр» наделен статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района. 

Административный ответчик - представитель администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом. 

Исследовав доказательства, представленные суду в письменной форме, выслушав доводы административного истца, суд приходит к следующему: 

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. 

ДД.ММ.ГГГГ между администрацией Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и ИП гр. С. был заключен Договор на организацию похоронного обслуживания населения, из п. 1 которого следует, что ИП гр. С. принимает на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Климовского сельского поселения, в соответствии с п. 1.1 принимает на себя обязательство по предоставлению услуг по погребению умершего в случае отсутствия супруга (супруги), близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществлять ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанности осуществить погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел личности умершего, а также по погребению умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, проживающих (обнаруженных - не опознанных) на день смерти на территории Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района. В соответствии с п. 1.2 возмещение расходов за предоставленные услуги по погребению умерших производится за счет средств областного бюджета. 

Договор заключен на срок до ДД.ММ.ГГГГ, не содержит положения об автоматической пролонгации. 

Согласно части 2 статьи 9 Закона о погребении услуги по погребению, указанные в части 1 статьи 9 Закона о погребении, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В статье 9 Закона о погребении предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о погребении супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Следовательно, перечень гарантированных услуг по погребению, определенный в пункте 1 статьи 9 Закона о погребении, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Согласно части 1 статьи 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статусов специализированных служб по вопросам похоронного дела коммерческих организаций с частной формой собственности, так как Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления права делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджета).

Тем самым, действия органа местного самоуправления по присвоению статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела хозяйствующим субъектам с частной формой собственности не соответствуют действующему законодательству.

В силу статьи 10 Закона о погребении и похоронном деле родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Тем самым, Закон о погребении и похоронном деле предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг (статьи 9, 10 Закона о погребении).

Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Кроме того, статья 25 Закона о погребении и похоронном деле не предусматривает, что субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг ограничивается специализированными службами по вопросам похоронного дела.

Наделение Администрацией статусом специализированной службы ИП гр. С. не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку присвоение ИП указанного статуса не является созданием органом местного самоуправления специализированной службой по вопросам похоронного дела, что может привести к созданию ИП необоснованных преимуществ осуществления предпринимательской деятельности на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг путем обеспечения возможности предоставления комплекса услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета и является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом суд полагает необходимым отметить, что исходя из системного анализа норм Закона о погребении иные услуги, не входящие в гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункты 1, 2 статьи 9 Закона о погребении), не относятся к исключительным полномочиям и компетенции специализированной службы (специализированных организаций) и могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере, в том числе на конкурентной основе. 

Как установлено судом, постановлением администрации Климовского сельского поселения от ДД.ММ.ГГГГ № Муниципальное казенное учреждение «Климовский культурный центр» наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района. Таким образом, требования прокурора об обязании Администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями действующего законодательства было исполнено административным ответчиком в добровольном порядке до обращения административного истца в суд и до вынесения судом решения по настоящему делу, в связи с чем определением суда производство по делу в указанной части было прекращено в связи с отказом истца от иска в данной части.

При этом, прокурор в ходе судебного разбирательства просил признать бездействие Администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, выразившееся в отсутствии принятых конкретных мер для устранения выявленных нарушений законодательства, изложенных в представлении И.о. Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № (в части наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела ИП гр. С. и заключения с ней договора на оказание гарантированного перечня услуг по погребению на территории Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ) незаконным, указывая, что бездействие выражается в длительном не принятии конкретных мер для устранения выявленных нарушений законодательства. 

Подпунктом 1 пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, для удовлетворения административного иска необходимо установить несоответствие действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя (в данном случае – неопределенного круга лиц).

Исходя из положений статей 3, 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации природа административного иска направлена не на сам факт признания тех или иных действий (бездействия) и решений государственного органа незаконными, а именно на восстановление нарушенного права административного истца (неопределенного круга лиц).

Системное толкование приведенного положения процессуального закона с учетом использованных в нем оборотов и юридической техники, позволяет суду сделать вывод, что основанием для признания бездействия незаконным является совокупность двух обстоятельств: нарушение прав административного истца (неопределенного круга лиц), незаконность в поведении административного ответчика.

При этом решение о признании бездействия незаконным своей целью преследует именно восстановление прав административного истца (неопределенного круга лиц), о чем свидетельствует императивное предписание процессуального закона о том, что признавая решение, действие (бездействие) незаконным, судом принимается решение об обязании административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, решение, принимаемое в пользу административного истца, обязательно должно содержать два элемента: признание незаконным решения, действия (бездействие) и указание на действия, направленные на восстановление нарушенного права.

Приведенные выводы соотносятся с положением статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; а равно с положением части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Системное толкование приведенных положений закона позволяет суду сделать вывод, что в случае, если принятое судом решение, с учетом разумного и фактически возможного восстановления прав истца в сфере административных и иных публичных правоотношений, к восстановлению права не приведет, то оснований для удовлетворения требований административного иска не имеется.

Административное процессуальное законодательство не содержит в себе института установления юридически значимого факта, которым по своей природе является решение суда о признании бездействия (действия или решения) незаконным в условиях, когда отсутствует способ восстановления прав, либо когда такие права восстановлены до принятия решения судом.

При этом суд принимает во внимание, что решение об удовлетворении требований в условиях фактического восстановления прав лишено юридического смысла и последствий.

Само по себе признание незаконным бездействия не приводит к каким-либо последствиям для административного истца (неопределенного круга лиц), оснований к возложению на административного ответчика каких-либо обязанностей, с учетом устранения выявленных нарушений, не имеется. Доводы административного истца о длительном бездействии административного ответчика, которое в настоящее время не нарушает прав и законных интересов административного истца (неопределенного круга лиц) и доказательств обратного административным истцом не представлено, в силу части 2 статьи 227 КАС РФ не является достаточным и безусловным основанием для признания действий (бездействия) незаконным, поскольку суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не только соответствующими нормативным правовым актам, но и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (неопределенного круга лиц).

При таких обстоятельствах исковые требования Бокситогорского городского прокурора о признании незаконным бездействие Администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, выразившееся в отсутствии принятых конкретных мер для устранения выявленных нарушений законодательства, изложенных в представлении И.о. Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № (в части наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела ИП гр. С. и заключения с ней договора на организацию похоронного обслуживания населения), удовлетворению не подлежат, поскольку договор с ИП гр. С. прекратил свое действие ДД.ММ.ГГГГ, Администрацией были приняты конкретные меры для устранения выявленных нарушений законодательства до обращения истца в суд и до принятия судом решения по настоящему делу. 

На основании изложенного и руководствуясь ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного искового заявления Бокситогорского городского прокурора о признании незаконным бездействие Администрации Климовского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, выразившееся в отсутствии принятых конкретных мер для устранения выявленных нарушений законодательства, изложенных в представлении И.о. Бокситогорского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № (в части наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела ИП гр. С. и заключение с ней договора на организацию похоронного обслуживания населения) - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ленинградский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи жалобы через Бокситогорский городской суд. 

Решение в окончательной форме принято 16 мая 2018 года. 

Судья: