дело № 12-103/2019

РЕШЕНИЕ

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

г. Зея 10 июня 2019 года 

Судья Зейского районного суда Амурской области Охотская Е.В., 

с участием защитника лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по жалобе администрации Зейского района Амурской области на постановление мирового судьи Амурской области по Зейскому районному судебному участку от 9 апреля 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 25 ст.19.5 КоАП РФ, 

установил:

Постановлением мирового судьи Амурской области по Зейскому районному судебному участку от 9 апреля 2019 года юридическое лицо - администрация Зейского района Амурской области признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50000 рублей. 

Не согласившись с постановлением, законный представитель юридического лица - глава Зейского района ФИО2 обратился в суд с жалобой, в которой просит постановление отменить, производство по делу прекратить, требования мотивирует тем, что законодательством полномочия по муниципальному земельному контролю, а также организации деятельности по накоплению и транспортированию твердых коммунальных отходов к месту захоронения возложена, в том числе на сельские поселения, кроме того, в 2015 году при установлении факта несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов на земельном участке с кадастровым номером 28:13:020301:126 к административной ответственности была привлечена администрация Сосновоборского сельсовета, на территории которого расположен указанный земельный участок. 

В судебном заседании защитник лица, в отношении которого ведется производство по делу, ФИО1 доводы жалобы поддержал, дополнил, что основания проведения в ноябре 2018 году внеплановой выездной проверки Управлением Россельхознадзора земельного участка с кадастровым номером 

<

Номер обезличен>, расположенного на территории Зейского района не оспаривает, поскольку такая проверка проводилась по письменному обращению гражданина, также не оспаривает, что на данном участке имеется несанкционированное складирование отходов производства и потребления, вместе с тем, поскольку данный участок расположен на территории Сосновоборского сельсовета Зейского района, и данное сельское поселение самостоятельно осуществляет земельный контроль на своей территории (Зейский район осуществляет такой контроль только на межселенной территории), то лицо, на которого возложена обязанность по рекультивации данного участка определено неверно; обращает внимание на то, что восстановление земельного участка путем его рекультивации может быть осуществлено в установленном Правительством РФ порядке (постановление от 10 июля 2018 года № 800) на основании проекта рекультивации, рекультивация включает в себя длительный процесс, связанный с техническим и биологическим этапами, которые ни при каких условиях не могли быть осуществлены в установленный, заведомо недостаточный срок, в зимний период, следовательно, при выдаче предписания был нарушен п.120 Приказа Минсельхоза России от 27 декабря 2016 года № 591 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения…».

Орган, составивший протокол об административном правонарушении, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору своего представителя в судебное заседание не направило, должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, в судебное заседание не явилось, о месте и времени рассмотрения дела надлежащим образом уведомлены. 

Заслушав лицо, участвующее в деле, изучив материалы дела, судья приходит к следующим выводам.

Исходя из положений ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ к числу задач производства по делам об административных правонарушениях относится всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

Как следует из представленных материалов, 13 ноября 2018 года Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Амурской области (Управление Россельхознадзора по Амурской области) на основании распоряжения врио руководителя № 1064-ГК от 18 октября 2018 года проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации Зейского района.

Актом проверки № 1064 от 13 ноября 2018 года установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 

<

Номер обезличен> с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства общей площадью 11617 кв.м выявлены виды отходов 4 класса опасности: отходы жилищ при совместном сборе, мусор от бытовых помещений предприятий, организаций, отходы целлофана, пластмассовая тара, потерявшая потребительские свойства, стеклянный бой, отходы бумаги с пропиткой и покрытием, куски шифера, рубероида, картона, биологические отходы и другое, то есть не выполнена обязанность по защите почв от захламления отходами производства и потребления. 

13 ноября 2018 года Управлением Россельхознадзора по Амурской области администрации Зейского района выдано предписание № 000439 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, а именно, возложена обязанность в срок до 10 февраля 2019 года на основании проекта рекультивации (постановление Правительства РФ от 10 июля 2018 года № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель») провести мероприятия по приведению земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 28:13:020301:126 на площади 11617 кв.м в состояние, пригодное для использования в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования. Данное предписание вручено представителю администрации Зейского района. 

В соответствии с положениями п.1 ч.2 ст.10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», одним из оснований проведения внеплановой выездной проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, то есть у административного органа имелись основания для проведения внеплановой проверки.

Проведенной на основании распоряжения и.о. заместителя Управления Россельхознадзора по Амурской области от 11 февраля 2019 года № 119-ГК внеплановой выездной проверкой установлено, что на 14 марта 2019 года на земельном участке с кадастровым номером 

<

Номер обезличен> с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства предписание № 000439 от 13 ноября 2018 года не исполнено, обязанности по защите почв по захламления отходами производства и потребления не выполнены. 

По данному факту 14 марта 2019 года государственным инспектором отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Амурской области ВТМ в отношении администрации Зейского района составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч.25 ст.19.5 КоАП РФ.

Частью 25 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства.

Согласно данной норме права предписание административного органа должно отвечать условию законности, следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменяется юридическому лицу, от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии состава административного правонарушения.

Также в силу ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) за которое установлена административная ответственность. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Приказом Минсельхоза России от 27 декабря 2016 года № 591 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В соответствии с данным Административным регламентом: 

в случае выявления по результатам проверки нарушений обязательных требований юридическому лицу, органу государственной власти, органу местного самоуправления, индивидуальному предпринимателю или гражданину, в отношении которых проводилась проверка и в действиях которых выявлено нарушение требований земельного законодательства, вместе с актом проверки вручается предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации; предписание об устранении выявленных нарушений земельного законодательства является обязательным для исполнения с момента его вручения лицу, в отношении которого оно вынесено, либо его уполномоченному представителю (п.118);

срок устранения нарушения земельного законодательства в предписании устанавливается должностным лицом с учетом площади, вида и характера выявленного правонарушения, времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства, но не более 9 месяцев (п.120);

в случае невозможности устранения нарушения в установленный срок лицо, которому выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства, не позднее указанного в предписании срока устранения нарушения вправе направить должностному лицу, выдавшему данное предписание, ходатайство о продлении указанного в предписании срока устранения нарушения земельного законодательства (п.121).

Согласно ч.2 ст.13 Земельного кодекса РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

На основании требований ст.42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные указанным Кодексом, федеральными законами.

Земельный участок с кадастровым номером 28:13:020301:126 площадью 11617 кв.м имеет вид разрешенного использования для сельскохозяйственного производства.

Согласно представленным актам проверок данный земельный участок подвергся загрязнению и захламлению следующими видами отходов производства и потребления: бой стекла (код 3 41 901 01 20 5); отходы бумаги и картона с пропиткой и покрытием (код 4 05 210 00 00 0); отходы упаковки и упаковочных материалов из бумаги и картона незагрязненные (код 4 05 180 00 00 0); отходы продукции из полиэтилена незагрязненные (код 4 34 ПО 00 00 0); отходы продукции из стеклопластиков, (код 4 34 910 00 00 0); бой строительного кирпича (код 3 43 210 01 20 5); отходы растениеводства (код 1 11 000 00 00 0) и др. виды отходов производства и потребления, относящихся к 4 классу опасности в соответствии с приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 года № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов».

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 июля 2012 года № 736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» одним из таких критериев является размещение отходов производства и потребления (твердых бытовых отходов) 1-4 классов опасности, в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5 гектара и выше.

Как установлено Правилами проведения рекультивации и консервации земель, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10 июля 2018 года № 800: 

деградацией земель является ухудшение качества земель в результате негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности, природных и (или) антропогенных факторов;

рекультивация земель - это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений.

Таким образом, у надзорного органа имелись основания для вывода о деградации земельного участка с кадастровым номером 28:13:020301:126 и необходимости выдачи предписания для устранения выявленных нарушений, а именно, проведения рекультивации земельного участка сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с теми же Правилами рекультивация земель осуществляется в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий, при этом технические мероприятия могут предусматривать планировку, формирование откосов, снятие поверхностного слоя почвы, нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, возведение ограждений, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для предотвращения деградации земель, негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, дальнейшего использования земель по целевому назначению и разрешенному использованию и (или) проведения биологических мероприятий; биологические мероприятия включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы; рекультивация земель может осуществляться путем поэтапного проведения работ по рекультивации земель при наличии в проекте рекультивации земель выделенных этапов работ, для которых определены содержание, объемы и график работ по рекультивации земель для каждого этапа работ, а в случае осуществления рекультивации земель с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации также сметные расчеты (локальные и сводные) затрат на проведение работ по рекультивации земель для каждого этапа работ.

Как следует из материалов дела, рассматриваемое предписание № 000439 вынесено 13 ноября 2018 года, 15 ноября 2018 года администрация Зейского района приняла меры к устранению нарушений в порядке, установленном Правилами проведения рекультивации и консервации земель, а именно направила предложение о разработке проекта рекультивации земельного участка ООО «Амургеосервис», из письма генерального директора ООО «Амургеосервис» следует, что проектные работы будут осуществлять в течение 90 календарных дней, к таким работам организация сможет приступить 10 января 2019 года.

Проект рекультивации утвержден 12 марта 2019 года, включает в себя мероприятия технической и биологической рекультивации с учетом климатических характеристик, геологических и гидрогеологических условий, при этом первоначальные мероприятия по удалению и транспортировке отходов производства и потребления запланированы на 2 декаду июля 2019 года, биологические мероприятия включают боронование участка, посев и скашивание травы до 3-5 раз в период вегетации и т.д. 

Следовательно, проведение этапов рекультивации рассматриваемого земельного участка предполагает и сезонный характер таких работ с учетом невозможности как начала, так и завершения этапов рекультивации в период снежного покрова и отрицательных температур, между тем, администрации Зейского района предписывалось проведение рекультивации участка именно в такой период, зимний период, с середины ноября по первую декаду февраля.

При таких обстоятельствах суд считает обоснованными доводы защитника лица, привлекаемого к административной ответственности, о том, что срок исполнения предписания был определен без учета требований законодательства (Правил проведения рекультивации и консервации земель, на которые имеется ссылка в предписании) и, очевидно, отсутствовала объективная возможность для проведения рекультивации земельного участка и исполнения данного предписания. 

Кроме того, в соответствии с Правилами проведения рекультивации и консервации земель: разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе правообладателями земельных участков, лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута, а также лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов; в случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и у правообладателей земельных участков, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, отсутствует информация о таких лицах, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются: исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, - в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Далее, как установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов (п.18 ч.1 ст.14); осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения (п.20 ч.1 ст.14).

При этом в силу ч.3, ч.4 ст.14 того же Федерального закона к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 данной статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 статьи 14). Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (ч.1). Органы местного самоуправления городских поселений осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских поселений объектов земельных отношений. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений (ч.3).

Законом Амурской области от 3 октября 2014 года № 413-ОЗ (в редакции от 4 марта 2016 года) за сельскими поселениями области, помимо вопросов местного значения, отнесенных частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения сельских поселений, закреплены вопросы, предусмотренные пунктами 4, 6 - 8, 13, 13.1, 15, 18, 19 (в части использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20, 22, 24, 26, 27, 31, 32, 33.1, 33.2, 34, 37, 38 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона.

При этом такое закрепление полномочий сельского поселения Сосновоборский сельсовет Зейского района Амурской области на участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов, а также на осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения и закрепление полномочий муниципального района администрации Зейского района Амурской области на осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории отражено в уставах данных муниципальных образований (п.37 ч.1 ст.8 Устава Зейского района Амурской области, п. 20, п.22 ч.1 ст.5 Устава Сосновоборского сельсовета Зейского района).

Согласно представленным материалам земельный участок с кадастровым номером 28:13:020301:126 площадью 11617 кв.м расположен на территории Сосновоборского сельсовета Зейского района.

При таких данных вывод мирового судьи о том, что указанные полномочия не отнесены к вопросам местного значения сельского поселения и о правомерности выдачи Управлением Россельхознадзора по Амурской области для исполнения администрации Зейского района предписания № 000439 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации не соответствует требованиям закона.

Таким образом, оснований для выводов о наличии в действиях администрации Зейского района состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ, не имеется, обжалуемое постановление на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ подлежит отмене, а производство по делу - прекращению.

Руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ, судья

решил:

Жалобу администрации Зейского района Амурской области удовлетворить. 

Постановление мирового судьи Амурской области по Зейскому районному судебному участку от 9 апреля 2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении администрации Зейского района Амурской области отменить, производство по делу прекратить. 

Решение вступает в законную силу немедленно после его вынесения и может быть обжаловано в Амурский областной суд в порядке, установленном ст. 30.12-30.14 КоАП РФ.

Судья Е.В. Охотская