УИД 28OS0000-01-2021-000058-09

Дело № 3а-61/2021 

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

г. Благовещенск 16 июля 2021 г.

Амурский областной суд в составе:

председательствующего судьи Хробуст Н.О.,

при секретаре Шевкун Я.В., 

с участием прокурора отдела прокуратуры Амурской области Сабуцкой Т.С., административного истца ФИО1, его представителя ФИО2, представителя административного ответчика Законодательного Собрания Амурской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Законодательному Собранию Амурской области о признании не действующим нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в суд с административными исковыми требованиями об оспаривании статей 1, 6, 10 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области», в обоснование указав, что 5 октября 1998 г. Амурским областным Советом народных депутатов (в настоящее время – Законодательное Собрание Амурской области) принят Закон Амурской области № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» (далее также Закон Амурской области № 99-ОЗ), который опубликован в газете «Амурская правда» 14 октября 1998 г. № 242 и направлен на обеспечение в области защиты конституционных прав и интересов работников и работодателей в сфере труда, создание условий труда, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В последующем в Закон Амурской области № 99-ОЗ неоднократно Законами Амурской области вносились изменения, в настоящее время указанный Закон действуют в редакции Закона Амурской области от 3 апреля 2017 г. № 63-ОЗ. Административный истец указал, что работая руководителем аппарата Тындинской городской Думы, он является субъектом правоотношений, регулируемых Законам Амурской области № 99-ОЗ, что подтверждается также копией представления Тындинской городской прокуратуры от 21 апреля 2021 г. № 233пр-21, в котором имеется ссылка на статью 10 указанного Закона Амурской области, нарушение которой наряду с другими нормами права поставлено Тындинским городским прокурором в вину административному истцу ФИО1 Указанное представление Тындинской городской прокуратуры, основанное на положениях Закона Амурской области № 99-ОЗ, а также Положение об аппарате Тындинской городской Думы, утвержденное решением Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 г. № 16-Р-ТГД-VII, которое по своей природе является муниципальным правовым актом, содержащим нормы по охране труда, примененным в отношении административного истца, явились основанием для привлечения административного истца к дисциплинарной ответственности, что подтверждается копией распоряжения председателя Тындинской городской Думы от 11 мая 2021 г. № 54-лс «Об объявлении выговора ФИО1». О применении в отношении административного истца статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ, а также о том, что на основании данной нормы органы местного самоуправления, в частности председатель Тындинской городской Думы якобы наделен правом принимать муниципальные правовые акты в сфере охраны труда, которые, по мнению прокуратуры, применимы в отношении административного истца, также следует из содержания писем Тындинской городской прокуратуры от 31 мая 2021 г. № 327ж-2021, прокуратуры Амурской области от 4 июня 2021 г., от 23 июня 2021 г., возражений прокуратуры Амурской области от 21 июня 2021 г. на административное исковое заявление ФИО1 к заместителю Тындинского городского прокурора о признании незаконным представления от 21 апреля 2021 г. № 233пр-21. Указанное свидетельствует о том, что оспариваемые нормы Закона Амурской области № 99-ОЗ в их правовой взаимосвязи непосредственно затрагивают права и интересы административного истца в сфере трудовой деятельности, поскольку на их основе он был привлечен к дисциплинарной ответственности. Указал, что статьей 210 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) определено, что основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны труда, а также федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда. Таким образом, статья 210 ТК РФ не включает среди направлений государственной политики развитие муниципального законодательства по охране труда. Частью 4 статьи 216 ТК РФ определено, что государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Частью 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в сфере государственного управления охраной труда закреплены в части 6 статьи 216 ТК РФ, при сопоставлении которой с оспариваемой статьей 6 Закона Амурской области № 99-ОЗ, а также со статьями 7, 8, 9 этого же закона явно усматривается их существенное несоответствие. Не соответствует статья 10 оспариваемого Закона Амурской области и части 2 статьи 210 ТК РФ, которой определено, что реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда. Однако оспариваемая статья 10 содержит иные правовые предписания, а именно: органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда в пределах своих полномочий, а также отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти области в порядке и на условиях, установленных законом области. Указывает, что органы местного самоуправления не наделялись такими полномочиями, поэтому они не могут обеспечивать реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда. Законом Амурской области от 27 октября 2014 г. № 421-ОЗ прекращено с 1 января 2015 г. осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда. Однако вторая часть предложения статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ предписывает органам местного самоуправления обеспечивать реализацию государственных полномочий, переданных им органами государственной власти области в порядке и на условиях, установленных только законом области. Ссылка на федеральный закон в оспариваемой статье 10 отсутствует, что не соответствует положениям ТК РФ. Таким образом, фактически статья 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ полностью не соответствует положениям статей 210 и 216 ТК РФ в их правовой взаимосвязи. Оспариваемая статья 10 на момент ее включения в текст Закона Амурской области № 99-ОЗ Законом области от 5 сентября 2007 г. № 383-ОЗ полностью была изложена в редакции статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в РФ», утратившего силу с 5 октября 2006 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ.На основании изложенного, полагал, что Закон Амурской области № 99-ОЗ в части муниципального правового регулирования в сфере охраны труда должен быть приведен в соответствие как с ТК РФ, так и с Законом Амурской области от 27 октября 2014 г. № 421-ОЗ. Несмотря на это оспариваемые нормы являются действующими, в частности статья 10 применена надзорным органом (прокуратурой) в отношении административного истца. Кроме того, Федеральным законом от 2 июля 2021 г. № 311-ФЗ с 1 марта 2022 г. вводятся в действие значительные поправки в ТК РФ, касающиеся охраны труда, в частности разграничены полномочия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в области охраны труда. Полномочиями в сфере охраны труда органы местного самоуправления не наделяются. Таким образом, в трехмесячный срок, то есть до 2 октября 2021 г. законодатель Амурской области обязан будет привести Закон Амурской области № 99-ОЗ в соответствие с уже Федеральным законом № 311-ФЗ. Административный истец полагал, что содержащиеся в оспариваемых нормах - статьях 1, 6, 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ положения относительно муниципального правового регулирования в сфере охраны труда в их правовой взаимосвязи являются дефектными, поскольку вводят правоприменителей в заблуждение, и как следствие, приводят к их произвольному применению, а значит к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом, что недопустимо.

Уточнив в ходе производства по делу предмета административных исковых требований, ФИО1 просил суд признать не действующей с 1 января 2015 г. статью 1 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области (в редакции от 3 апреля 2017 г.) в части слов «и муниципальных актов органов местного самоуправления муниципальных образований области (далее – органы местного самоуправления)»; признать не действующей с 1 января 2015 г. статью 6 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области (в редакции от 3 апреля 2017 г.) в части слов «а также органами местного самоуправления в пределах полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законом Амурской области»; признать не действующей с 1 января 2015 г. статью 10 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области (в редакции от 3 апреля 2017 г.) в полном объеме.

В судебном заседании административный истец ФИО1, его представитель ФИО2 поддержали административные исковые требования с учетом их уточнения, настаивали на их удовлетворении. Представитель административного истца дополнительно пояснила, что отказ в удовлетворении заявленных административных исковых требований освободит административного ответчика от обязанности приводить оспариваемый нормативный правовой акт в соответствие с вновь принятым Федеральным законом от 2 июля 2021 г. № 311-ФЗ.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Амурской области ФИО3 в судебном заседании возражала против удовлетворения административных исковых требований. Как следует из пояснений представителя административного ответчика, данных в судебном заседании, и доводов, содержащихся в письменных возражениях Законодательного Собрания Амурской области, Закон Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» принят в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти Амурской области, в установленной форме и с соблюдением процедуры его принятия. В статье 1 Закона Амурской области № 99-ОЗ установлено, что законодательство области об охране труда состоит, в том числе из муниципальных актов органов местного самоуправления муниципальных образований области. В соответствии со статьей 5 ТК РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляются, в том числе нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с указанным Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в случае принятия таких муниципальных актов органами местного самоуправления, они войдут в состав законодательства области в сфере охраны труда. В соответствии с частью 4 статьи 216 ТК РФ отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В силу абзаца 17 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в случае передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда, органы местного самоуправления могут принимать муниципальные акты по вопросам осуществления указанных полномочий, которые также будут составлять законодательство области в сфере охраны труда. Полагала, что статья 10 оспариваемого Закона Амурской области не противоречит федеральным нормативным правовым актам. Из статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ следует, что органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда в пределах своих полномочий, что полностью соответствует части 2 статьи 210 ТК РФ, согласно которой реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается, в том числе действиями органов местного самоуправления. Из статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ также следует, что органы местного самоуправления обеспечивают реализацию отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти области в порядке и на условиях, установленных законом области. При этом согласно положений статьи 210 ТК РФ одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда является государственное управление охраной труда. На основании части 4 статьи 216 ТК РФ отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в порядке и на условиях, установленных частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, органы местного самоуправления могут быть наделены законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями в сфере охраны труда. Принятие Закона Амурской области от 27 октября 2014 г. № 421-ОЗ «О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда» не является правовым основанием для признания утратившими силу и недействующими статей 6 и 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ, поскольку данные положения могут быть реализованы в дальнейшем при возникновении необходимости наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны труда. Доводы административного истца о том, что отсутствие в статьях 6 и 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ формулировки «в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами» противоречит требованиям федерального законодательства, полагала необоснованными, поскольку согласно Конституции Российской Федерации трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В оспариваемом законе содержатся нормы, которые не урегулированы трудовым законодательством, в них речь идет о законе области о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, который может быть принят, а не об определенных федеральными законами порядке и условиях передачи таких полномочий, о чем говорится в части 4 статьи 216 ТК РФ. Дублирование в данном случае положений части 4 статьи 216 ТК РФ в статьях 6 и 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ полагала излишним, поскольку передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления производится в соответствии с нормами действующего федерального законодательства, за пределы которого органы государственной власти субъекта Российской Федерации выйти не могут. Отсутствие данной фразы не дает право осуществлять передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в ином порядке. Вместе с тем в настоящее время органам местного самоуправления не переданы полномочия в сфере охраны труда. Кроме того, указала, что в материалах дела имеется копия представления Тындинской городской прокуратуры от 21 апреля 2021 г. № 233пр-21, внесенного председателю Тындинской городской Думы об устранении нарушений трудового законодательства в сфере охраны труда. На данное представление административный истец ссылался при подаче административного иска, указывая на то, что ему вменялось нарушение статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ, положения которой, по мнению административного истца, нарушили его права и свободы. Вместе с тем, в указанном представлении статья 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ упоминается лишь в вводной части наряду с другими нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в сфере охраны труда на территории области. Далее в представлении при изложении допущенных нарушений указывается на выявленные нарушения отдельных положений ТК РФ, Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организации, утвержденного постановлением Минтруда России, Минобразования России от 13 января 2003 г. № 1/29. Указание на нарушение каких-либо положений Закона Амурской области № 99-ОЗ в указанном представлении отсутствует. При таких обстоятельствах, полагала, что доказательств нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца оспариваемыми положениями Закона Амурской области № 99-ОЗ не представлено.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшей требования административного истца не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что Закон Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» был принят Амурским областным Советом народных депутатов 24 сентября 1998 г.

В соответствии с частью 1 статьи 33, частью 1 статьи 37 Закона Амурской области от 13 декабря 1995 г. N 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области» (в редакции от 27 февраля 1997 г., действующей на момент принятия Закона Амурской области № 99-ОЗ) Амурский областной Совет народных депутатов являлся законодательным органом государственной власти области, осуществляющим свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области, законодательством области посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области.

Первоначальный текст Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» был опубликован в газете «Амурская правда», № 242 от 14 октября 1998 г.

Законом Амурской области от 5 сентября 2007 г. N 383-ОЗ «О внесении изменений в Закон Амурской области «Об охране труда в Амурской области», принятым Амурским областным Советом народных депутатов 23 августа 2007 г., Закон Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» был изложен в новой редакции.

Данный закон был опубликован в газете «Амурская правда», № 170 от 14 сентября 2007 г.

В соответствии с ч. 1 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 38 Закона Амурской области от 13 декабря 1995 г. N 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области» в редакции Закона Амурской области от 21 сентября 2007 г. N 389-ОЗ «О внесении изменений в Устав (основной Закон) Амурской области» Законодательное Собрание Амурской области (далее - Законодательное Собрание) является однопалатным постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Амурской области.

Законодательное Собрание осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий области.

В последующем Законодательным Собранием Амурской области неоднократно вносились изменения в оспариваемый административным истцом Закон Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области», который в настоящее время действует в редакции Закона Амурской области от 3 апреля 2017 г. N 63-ОЗ.

В рамках настоящего дела административным истцом ФИО1 заявлены требования об оспаривании статьей 1, 6, 10 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области», который согласно его преамбуле направлен на обеспечение в области защиты конституционных прав и интересов работников и работодателей в сфере охраны труда, создание условий труда, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.

Судом установлено, подтверждается представленной копией распоряжения председателя Тындинской городской Думы от 17 октября 2018 г. № 68, что административный истец ФИО1 с 17 октября 2018 г. занимает главную должность муниципальной службы руководителя аппарата Тындинской городской Думы. 

В соответствии с подпунктами 18-23 пункта 4.1 Положения об аппарате Тындинской городской Думы, утвержденного решением Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 г. № 16-Р-ТГД-VII, действующего в период работы административного истца в указанной должности, руководитель аппарата городской Думы в пределах своей компетенции осуществляет управление охраной труда в аппарате городской Думы; обеспечивает соблюдение действующего законодательства о труде, выполнение нормативных актов по вопросам охраны труда, предписаний органов государственного надзора и контроля; организует работу по созданию и обеспечению условий труда в соответствии с действующим законодательством о труде; сообщает о легком, групповом, тяжелом несчастном случае и случае со смертельным исходом в установленном порядке; принимает все возможные меры к устранению причин, вызвавших несчастный случай, обеспечивает необходимые условия для проведения своевременного и объективного расследования согласно действующего законодательства; организует для работников аппарата городской Думы обучение безопасным методам выполнения работ, обучение и проведение инструктажей по охране труда на рабочем месте (первичный, повторный и внеплановый); несет персональную ответственность за обеспечение здоровых и безопасных условий труда в аппарате городской Думы, запрещает проведение работ при наличии опасных условий для здоровья и жизни работников аппарата городской Думы.

Из материалов дела следует, что распоряжением председателя Тындинской городской Думы от 11 мая 2021 г. № 54-лс в рамках рассмотрения представления Тындинской городской прокуратуры от 21 апреля 2021 г. № 233пр-21 об устранении нарушений трудового законодательства в сфере охраны труда к руководителю аппарата Тындинской городской Думы ФИО1 применено дисциплинарное взыскание в виде выговора. При этом в тексте представления заместителя Тындинского городского прокурора от 21 апреля 2021 г. № 233пр-21, а также в ответах Тындинской городской прокуратуры от 31 мая 2021 г., прокуратуры Амурской области от 4 июня 2021 г., от 23 июня 2021 г. на обращения ФИО1 о несогласии с вышеуказанным представлением, содержатся ссылки на статью 10 оспариваемого административным истцом Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области».

Поскольку ФИО1 как работник, а также как руководитель аппарата Тындинской городской Думы, осуществлявший полномочия в сфере охраны труда, непосредственно является субъектом отношений в области охраны труда, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом, суд приходит к выводу, что он вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным законодательным (представительным) органом государственной власти области, с соблюдением установленной процедуры, в установленной форме и надлежащим образом опубликован в официальном печатном издании. О нарушении порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта административный истец и его представитель не заявляли, иные участвующие в деле лица доводов об этом также не приводили.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу пунктов 1, 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В соответствии со статьей 1 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» законодательство области об охране труда основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, Уставе (основном Законе) Амурской области и состоит из настоящего Закона, других законов и иных нормативных правовых актов области и муниципальных актов органов местного самоуправления муниципальных образований области (далее - органы местного самоуправления).

Согласно статье 6 указанного Закона Амурской области государственное управление охраной труда на территории области осуществляется Правительством области непосредственно, исполнительным органом государственной власти области, осуществляющим функции в сфере охраны труда, отраслевыми исполнительными органами государственной власти области, а также органами местного самоуправления в пределах отдельных государственных полномочий, переданных им в порядке и на условиях, установленных законом области.

Статьей 10 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда в пределах своих полномочий, а также отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти области в порядке и на условиях, установленных законом области.

Административным истцом оспариваются приведенные нормы Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области», а именно: статья 1 в части слов «и муниципальных актов органов местного самоуправления муниципальных образований области (далее - органы местного самоуправления)», статья 6 в части слов «а также органами местного самоуправления в пределах полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законом Амурской области», а также статья 10 в полном объеме, поскольку, по мнению административного истца, содержащиеся в оспариваемых нормах положения относительно муниципального правового регулирования в сфере охраны труда противоречат положениям статьей 210, 216 ТК РФ, имеющего большую юридическую силу, органы местного самоуправления такими полномочиями не наделялись, с 1 января 2015 г. Законом Амурской области от 27 октября 2014 г. № 421-ОЗ прекращено осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда.

Рассматривая требования административного истца об оспаривании в части статьи 1 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области», суд принимает во внимание следующее.

В соответствии с частями 1, 11 статьи 5 ТК РФ регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права, а также иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, в том числе нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В части 1 статьи 210 ТК РФ определены основные направления государственной политики в области охраны труда. 

При этом в соответствии с частью 2 статьи 210 ТК РФ реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда.

Таким образом, реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается, в том числе действиями органов местного самоуправления, которые согласно части 1 статьи 5 ТК РФ имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции, в том числе в сфере охраны труда, которые статьей 1 оспариваемого Закона Амурской области отнесены к законодательству области об охране труда.

Кроме того, согласно части 1 статьи 210 ТК РФ к основным направлениям государственной политики в области охраны труда относится государственное управление охраной труда.

В соответствии с частью 4 статьи 216 ТК РФ государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в случае передачи органам местного самоуправления в соответствии с частью 4 статьи 216 ТК РФ отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда органы местного самоуправления могут принимать муниципальные нормативные правовые акты по вопросам осуществления данных полномочий, которые также будут составлять законодательство области об охране труда. 

Ранее Законом Амурской области от 10 июля 2006 г. N 205-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Амурской области отдельными государственными полномочиями в сфере охраны труда» органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области были наделены отдельными государственными полномочиями в сфере охраны труда и в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 4 указанного Закона Амурской области, частью 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при осуществлении указанных государственных полномочий имели право принимать муниципальные правовые акты по вопросам переданных полномочий в сфере охраны труда.

Законом Амурской области от 27 октября 2014 г. N 421-ОЗ «О прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда» прекращено с 1 января 2015 г. осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда, Закон Амурской области от 10 июля 2006 г. N 205-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Амурской области отдельными государственными полномочиями в сфере охраны труда» признан утратившим силу с 1 января 2015 г.

Вместе с тем муниципальные правовые акты органов местного самоуправления области, принятые в период осуществления ими отдельными государственных полномочий в сфере охраны труда, до их отмены, признания утратившими силу или недействующими применяются и составляют законодательство области об охране труда.

То обстоятельство, что статья 210 ТК РФ не относит к основным направлениям государственной политики в области охраны труда развитие муниципального законодательства не свидетельствует об отсутствии у органов местного самоуправления права принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в том числе в сфере охраны труда, в пределах своей компетенции, а также по вопросам осуществления отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда в случае их передачи органам местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что статья 1 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» в оспариваемой административным истцом части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая требования административного истца об оспаривании статей 6 и 10 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. N 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области», суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Согласно подпункту 44.1 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством.

В силу пункта 6 статьи 26.3 указанного Федерального закона законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в сфере государственного управления охраной труда закреплены в части 6 статьи 216 ТК РФ.

При этом в соответствии с частью 4 статьи 216 ТК РФ отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Таким образом, законом субъекта Российской Федерации в порядке, определенном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов осуществления мероприятий в области охраны труда, предусмотренных трудовым законодательством, в том числе по государственному управлению охраной труда.

Доводы административного истца об отсутствии в оспариваемых статьях 6 и 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ указания на передачу органам местного самоуправления отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами, а не только законом области, что, по мнению административного истца, свидетельствует о противоречии данных норм положениям части 4 статьи 216 ТК РФ, суд находит несостоятельными.

При этом судом учитывается, что из содержания части 4 статьи 216 ТК РФ следует, что порядок и условия передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В то время как в оспариваемых нормах речь идет об осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в порядке и на условиях, установленных законом области (в случае принятия такого закона), то есть о законе области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны труда, что соответствует вышеприведенным нормам федерального законодательства, устанавливающим, что именно законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации в сфере охраны труда, в том числе по государственному управлению охраной труда.

При таких обстоятельствах ввиду различного содержания и правового регулирования оспариваемых положений статей 6 и 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ и части 4 статьи 216 ТК РФ, несоответствия оспариваемых статей приведенной норме федерального законодательства судом не усматривается.

То обстоятельство, что Законом Амурской области от 27 октября 2014 г. N 421-ОЗ прекращено с 1 января 2015 г. осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Амурской области отдельных государственных полномочий в сфере охраны труда, само по себе не является основанием для признания не действующими оспариваемых статей 6 и 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ в указанной части, поскольку данные положения могут быть реализованы в дальнейшем в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны труда, что допускается действующим федеральным законодательством.

Кроме того, поскольку в настоящее время отдельные государственные полномочия в сфере охраны труда органам местного самоуправления Амурской области не переданы и ими не осуществляются, нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца либо реальной угрозы их нарушения оспариваемыми нормами статей 6 и 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ в указанной части судом не усматривается, доказательств нарушения его прав, свобод и законных интересов отсутствием в данных статьях Закона Амурской области № 99-ОЗ указания на порядок и условия передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, определенные федеральными законами, не представлено, обоснование того, какие правовые последствия для административного истца влечет наличие либо отсутствие данного указания не приведено.

Доводы административного истца о противоречии положениям федерального законодательства, а именно ТК РФ, статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ, в той части, в которой она устанавливает, что органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда в пределах своих полномочий, ввиду отсутствия у органов местного самоуправления таких полномочий, суд также находит необоснованными. 

Судом учитывается, что частью 1 статьи 210 ТК РФ помимо государственного управления охраной труда, которое согласно части 4 статьи 216 ТК РФ на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий и может осуществляться органами местного самоуправления лишь в случае передачи им отдельных государственных полномочий в данной сфере, предусматривает и иные основные направления государственной политики в области охраны труда. 

При этом согласно части 2 статьи 210 ТК РФ реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается, в том числе действиями органов местного самоуправления.

Основные направления государственной политики в сфере охраны труда, перечисленные в части 1 статьи 210 ТК РФ, и участие в их реализации органов местного самоуправления раскрывается в иных нормах трудового законодательства.

Так, одним из направлений государственной политики в сфере охраны труда является участие государства в финансировании мероприятий по охране труда. В соответствии со статьей 226 ТК РФ финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюджетных источников в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. 

В рамках реализации такого направления государственной политики в области охраны труда как установление гарантий и компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда в соответствии с частью 5 статьи 213 ТК РФ в случае необходимости по решению органов местного самоуправления у отдельных работодателей могут вводиться дополнительные условия и показания к проведению обязательных медицинских осмотров. 

Согласно части 2 статьи 229 ТК РФ представители органа местного самоуправления могут входить в состав комиссии по расследованию несчастных случаев на производстве, что является реализацией такого направления государственной политики в области охраны труда как расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. 

В статье 365 ТК РФ закреплено, что органы местного самоуправления взаимодействуют с федеральной инспекцией труда в рамках такого направления государственной политики в области охраны труда как федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения государственных нормативных требований охраны труда.

На основании изложенного, доводы административного истца об отсутствии у органов местного собственных полномочий по реализации основных направлений государственной политики в сфере охраны труда и не соответствии в данной части статьи 10 Закона Амурской области № 99-ОЗ нормам трудового законодательства суд находит несостоятельными.

Ссылка административного истца на Федеральный закон от 2 июля 2021 г. N 311-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» судом не может быть принята во внимание, поскольку указанный Федеральный закон в настоящее время не вступил в силу (согласно части 1 статьи 2 вступает в силу с 1 марта 2022 г.), установленный действующим законодательством срок для приведения нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в соответствие с вновь принятым федеральным законом не истек. Доводы представителя административного истца о том, что отказ в удовлетворении заявленных административных исковых требований освободит административного ответчика от обязанности приводить оспариваемый нормативный правовой акт в соответствие с вновь принятым федеральным законом (при наличии к тому оснований) основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Как следует из пояснений административного истца и его представителя, требования административного истца о признании Закона Амурской области № 99-ОЗ в оспариваемой части не действующим фактически основаны на несогласии ФИО1 с возложением на него как руководителя аппарата Тындинской городской Думы обязанностей, касающихся охраны труда в аппарате Тындинской городской Думы, привлечением его в этой связи к дисциплинарной ответственности, а также с представлением Тындинской городской прокуратуры от 21 апреля 2021 г. № 233пр-21 и ответами органов прокуратуры на его обращения, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела.

Поскольку статьи 1, 6, 10 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав административного истца в упоминаемых им аспектах, отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускает неоднозначное толкование, в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований ФИО1 к Законодательному Собранию Амурской области об оспаривании статей 1, 6, 10 Закона Амурской области от 5 октября 1998 г. № 99-ОЗ «Об охране труда в Амурской области» (в редакции от 3 апреля 2017 г.), - отказать.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, 

<

...>) через суд первой инстанции, то есть через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме. 

Председательствующий Н.О. Хробуст

Решение в окончательной форме принято 30 июля 2021 г.

Председательствующий судья Н.О. Хробуст

УИД 28OS0000-01-2021-000058-09

Дело № 3а-61/2021