Дело № 12-14/2018

Р Е Ш Е Н И Е

по протесту прокурора на определение по делу об административном правонарушении

г. Мантурово 24 мая 2018 года

Судья Мантуровского районного суда Костромской области Комаров А.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании протест Мантуровского межрайонного прокурора на определение Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям от 23 марта 2018 года о передаче материалов дела в отношении председателя сельскохозяйственного производственного кооператива «Рогово» ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ, по подведомственности,

У С Т А Н О В И Л:

Определением начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям ФИО2 от 23 марта 2018 года материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении председателя сельскохозяйственного производственного кооператива «Рогово» ФИО1 (далее – СПК «Рогово») переданы на рассмотрение по подведомственности в Управление Росреестра по Костромской области.

Не согласившись с данным определением, считая его незаконным и необоснованным, Мантуровский межрайонный прокурор принес на него протест, в котором просил его отменить, дело об административном правонарушении в отношении председателя СПК «Рогово» ФИО1 возвратить на новое рассмотрение в Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям, должностные лица которого уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ.

При рассмотрении протеста помощник Мантуровского межрайонного прокурора Походяева А.А. поддержала доводы протеста в полном объеме, просила оспариваемое определение от 23 марта 2018 года отменить, дело об административном правонарушении в отношении ФИО1 возвратить на новое рассмотрение в Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям. Также пояснила, что первоначально постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ФИО1 было ошибочно направлено на рассмотрение в Управление Росреестра, которое в свою очередь направило его по подсудности в Управление Россельхознадзора.

Начальник отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям ФИО2, вынесшая оспариваемое определение, в суд не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие. Из пояснений по доводам протеста, направленных в суд, следует, что при подготовке к рассмотрению постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ФИО1 ею было установлено, что в действиях председателя СПК отсутствует состав административного правонарушения по ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ, но усматриваются признаки составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.1, ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. В связи с этим, постановление и все материалы дела были переданы для рассмотрения по подведомственности в Управление Росреестра по Костромской области.

Представитель Управления Росреестра по Костромской области альникова Н.П., действующая на основании доверенности, в судебном заседании пояснила, что действия председателя СПК «Рогово» правильно квалифицированы прокурором по ч. 2 ст.8.8 КоАП РФ, и дело должно рассматриваться Управлением Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям. 

Председатель СПК «Рогово» ФИО1 в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения протеста извещен надлежащим образом. В своем заявлении просил суд рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав стороны, изучив представленные материалы дела об административном правонарушении, прихожу к выводу о наличии оснований для удовлетворения протеста прокурора.

Согласно требованиям п. 8 ч. 2 и ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ, судья не связан доводами жалобы (протеста) и проверяет дело в полном объеме на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов.

По правилам главы 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в порядке административного судопроизводства могут быть обжалованы постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении, а также определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Несмотря на то, что вышеуказанный Кодекс не предусматривает возможности обжалования и опротестования определений по делу об административном правонарушении, из абз. 6 п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» следует, что определение о возвращении протокола об административном правонарушении в связи с тем, что оно исключает возможность дальнейшего движения дела, может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, поскольку затрагивает его право на судебную защиту, а также опротестовано прокурором.

При этом пересмотр данных определений осуществляется в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 25.11 КоАП РФ, прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

В силу части 1 ст. 30.10 КоАП РФ, не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1, 30.2, частями 1 и 3 статьи 30.3 настоящего Кодекса.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу либо в районный суд.

Частью 1 статьи 30.3 КоАП РФ установлено, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

Исходя из названных выше норм и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, прихожу к выводу, что Мантуровский межрайонный прокурор наделен полномочиями на принесение протеста на определение должностного лица Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям.

Из материалов дела следует, что оспариваемое определение вынесено должностным лицом 23 марта 2018 года, протест на указанное определение принесен прокурором в Мантуровский районный суд 29 марта 2018 года, то есть в установленный законом срок.

Согласно положениям ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ, порядок производства по делам об административных правонарушениях установлен этим Кодексом, основанным на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации.

Задачами производства по делу об административном правонарушении являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Статья 22.1 КоАП РФ предусматривает перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Как усматривается из представленных материалов, Мантуровской межрайонной прокуратурой по заданию прокуратуры области проведена проверка исполнения СПК «Рогово» законодательства о погребении и похоронном деле. В ходе проверки установлено, что на части указанных земель имеется участок площадью около 9 га, расположенный в границах деревни Абабково Мантуровского района, на котором в настоящее время осуществляется захоронение умерших.

05 марта 2018 года по факту выявленного нарушения Мантуровским межрайонным прокурором вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении по ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ в отношении должностного лица – председателя СПК «Рогово» ФИО1 и его направлении для рассмотрения по существу в Мантуровский отдел Управления Росреестра по Костромской области.

20 апреля 2018 года указанное постановление прокурора и другие материалы дела в отношении председателя СПК «Рогово» ФИО1 определением о возвращении материалов дела об административном правонарушении были направлены по подведомственности Мантуровским отделом Управления Росреестра по Костромской области в Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям для рассмотрения по существу.

23 марта 2018 года при подготовке дела об административном правонарушении в отношении председателя СПК «Рогово» ФИО1 к рассмотрению начальником отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям ФИО2 было вынесено определение о передаче постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении от 05 марта 2018 года по подведомственности в Управление Росреестра по Костромской области.

Принимая указанное решение, начальник отдела земельного надзора исходил из того, что должностным лицом, привлекаемым к административной ответственности, были допущены нарушения требований земельного законодательства, надзор за соблюдением которых не входит в компетенцию Россельхознадзора, поскольку в действиях ФИО3 отсутствует состав административного правонарушения по ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ, но усматриваются признаки составов административных правонарушений, предусмотренные ст. 7.1, ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Таким образом, в соответствии со ст. 23.21 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных данными статьями, рассматривают органы, осуществляющие государственный земельный надзор.

Однако, с данными выводами должностного лица административного органа нельзя согласиться, поскольку они основаны на неправильном толковании норм права.

Статья 7.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение права собственности на земельный участок путем самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, то есть за совершение названных действий при отсутствии воли собственника этого земельного участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

Как следует из материалов дела, 15 июля 2017 года арендодатели в количестве 109 человек, владельцы 111,9 земельных долей, в лице представителя владельца земельных паев в коллективно-долевой собственности К.М.А., передали в аренду СПК «Рогово» в лице председателя ФИО1 земельный участок с кадастровым номером [№], общей площадью 1057 га, расположенный на территории Роговского сельского поселения Мантуровского района, для использования его в целях производства сельскохозяйственной продукции.

Таким образом, спорный земельный участок был передан СПК «Рогово» по договору аренды, что исключает возможность его самовольного занятия, либо использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Из анализа нормы ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, которая является отсылочной к земельному законодательству в части определения соответствия фактического использования земельного участка и вида его разрешенного использования, следует, что под использованием земель не по целевому назначению без соблюдения установленных для каждой категории режимов использования законодатель понимает изменение режима земель, нарушение землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков; осуществление непредусмотренных видов деятельности, например, когда вместо производства сельскохозяйственной продукции осуществляется строительство какого-либо объекта и другое. В связи с этим объективная сторона первого состава административного правонарушения будет заключаться в совершении действий, направленных на использование земельного участка без соблюдения установленного для него режима эксплуатации, сознательного изменения его целевого назначения.

Состав административного правонарушения по ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ, заключающийся в неиспользовании земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства с объективной стороны характеризуется невыполнением собственником, арендатором или владельцем земельного участка принятых на себя в законном порядке обязательств по использованию такого участка в предназначенных целях и в установленный законом срок. Следует отметить, что данное административное правонарушение может быть совершено только в форме бездействия виновного лица. В качестве обязательного признака необходимо учитывать установленный для использования этого участка срок, поскольку вопрос о наличии в действиях виновного лица по неиспользованию земельного участка по назначению может быть поставлен только после истечения такого срока. 

Статьей 1 Федерального закона от 16.07.1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» установлен перечень мероприятий по улучшению земель, среди которых выделены агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные, противоэрозионные мероприятия, объединяемые в рамках агрохимического обслуживания. Объективная сторона невыполнения установленных требований и обязательных мероприятий по охране почв от ветровой и водной эрозии и от других процессов, ухудшающих состояние почв, выражается в бездействии — непроведении установленных мероприятий агротехнического, лесомелиоративного, гидротехнического и иного характера, предназначенных для борьбы с опустыниванием земель, образованием оврагов. Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель может заключаться в непроведении вышеуказанных и иных действий, операций и процедур, направленных на улучшение состояния и повышение качества почв. 

В материалах дела имеются сведения о том, что основным видом деятельности СПК «Рогово» является ведение сельского хозяйства. Для осуществления данного вида деятельности СПК использует земельный участок с кадастровым номером [№], который по своему целевому назначению является землями сельскохозяйственного назначения. На части указанных земель, площадью около 9 га, расположенных в границах деревни Абабково Мантуровского муниципального района Костромской области регулярно производится захоронение умерших. Кладбище в д. Абабково в документах территориального планирования и градостроительного зонирования Октябрьского сельского поселения не отражено. Указанный земельный участок не использовался СПК «Рогово» для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. С 2010 года председателю СПК «Рогово» ФИО1 было известно о том, что на указанных землях неправомерно осуществляются захоронения умерших, однако мер для прекращения вышеуказанной деятельности не принято.

При этом председатель СПК «Рогово» ФИО1, который в соответствии с п. 6.7 Устава СПК «Рогово», утвержденного решением внеочередного общего собрания членов реорганизованного СПК «Луч» от 04.03.2008 года, действует от имени СПК без доверенности, представляет кооператив в органах государственной власти, органах местного самоуправления и учреждениях, предприятиях и организациях любой организационно-правовой формы, распоряжается имуществом СПК, заключает договоры и выдает доверенности, издает обязательные для исполнения членами СПК и работниками СПК приказы и распоряжения, исполняет иные полномочия, в то же время не исполнял обязанность по проведению мероприятий агротехнического, лесомелиоративного, гидротехнического и иного характера, предназначенных для борьбы с опустыниванием земель, образованием оврагов.

Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 года № 369 определены признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах РФ, а именно: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка; на пастбищах не производится выпас скота; на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений; залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка; залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодьях составляет свыше 30 процентов; закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.

Таким образом, Управлением Россельхознадзора сделан необоснованный и немотивированный вывод о том, что в действиях председателя СПК «Рогово» ФИО1 усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, которое предусматривает активные действия арендатора по использованию земельного участка не по целевому назначению. 

Председатель СПК «Рогово» ФИО1 не осуществлял захоронений на указанных землях, то есть не совершал активных действий, а на протяжении длительного времени, зная об осуществлении неправомерных захоронений умерших на принадлежащих им на праве аренды землях сельскохозяйственного назначения, не принимал мер для прекращения вышеуказанной деятельности. Таким образом, в форме бездействия председатель ФИО1, как представитель СПК «Рогово», не осуществлял своих прямых обязанностей арендатора земель сельскохозяйственного назначения. 

В соответствии с п. 1 ст. 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы: относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

Согласно ст. 29.4 КоАП РФ, при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются следующие вопросы, по которым в случае необходимости выносится определение: о назначении времени и места рассмотрения дела; о вызове лиц, указанных в статьях 25.1 - 25.10 настоящего Кодекса, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы; об отложении рассмотрения дела; о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела; о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного лица.

В силу ч. 1 ст. 23.15 КоАП РФ, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор (в отношении использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), его территориальные органы рассматривают в том числе дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 8.8 данного Кодекса.

Согласно Положения о государственном земельном надзоре, утвержденном постановлением Правительства РФ от 02 января 2015 года № 1, государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.

В соответствии с п. 3 указанного Положения, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок; требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Исходя из п. 4 указанного Положения, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением в том числе требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Из системного толкования приведенных норм, с учетом ч. 1 ст. 23.15 КоАП РФ следует, что начальником отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям ФИО2 неправомерно было вынесено определение о направлении материалов дела об административном правонарушении в отношении представителя СПК «Рогово» для рассмотрения по подведомственности в Управление Росреестра по Костромской области. Кроме того, вопреки требованиям вышеуказанных норм, при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении должностное лицо неправомерно вынесло решение о переквалификации состава административного правонарушения.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Учитывая, что при принятии на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении должностным лицом административного органа были допущены существенные процессуальные нарушения, определение начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям ФИО2 от 23 марта 2018 года о передаче дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении председателя СПК «Рогово» ФИО1 по подведомственности в Управление Росреестра по Костромской области, не может быть признано законным и подлежит отмене, а дело возвращению в Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям на новое рассмотрение, поскольку срок привлечения к административной ответственности, предусмотренный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, не истек.

Руководствуясь ст. 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

Р Е Ш И Л:

Протест Мантуровского межрайонного прокурора на определение начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям от 23 марта 2018 года удовлетворить.

Определение начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям от 23 марта 2018 года о передаче дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении председателя СПК «Рогово» ФИО1 по подведомственности в Управление Росреестра по Костромской области для рассмотрения по существу – отменить, дело возвратить на новое рассмотрение в Управление Россельхознадзора по Костромской и Ивановской областям.

Судья: А.Б. Комаров