Административное дело № 3а-235/2025

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Краснодар 2 июля 2025 года 

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи Леганова А.В.,

при секретаре 

судебного заседания Терешиной Н.В.,

с участием прокурора Новиковой И.С., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 23OS0000-01-2025-000129-82 по административному иску акционерного общества «Таганрогская транспортно-экспедиционная компания» об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта,

установил:

акционерное общество «Таганрогская транспортно-экспедиционная компания» (далее по тексту – АО «ТЭК», Общество) обратилось в суд административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмоттения, в котором просит:

- признать недействующим и не подлежащим применению решение Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 года № 466 «Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик» (в редакции от 24 октября 2024 года) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами ........ к территориальной зоне Р3.2;

- признать недействующим пункт 2 статьи 48.1 решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 года № 466 (в редакции от 24 октября 2024 года) в части сноски 

<

**>, которой запрещено размещение объектов капитального строительства, за исключением детских лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений в отношении земельных участков с кадастровыми номерами .........

В обоснование заявленных уточненных требований представитель административного истца указала, что установленное оспариваемым нормативным правовым актом территориальное зонирование данных земельных участков противоречит утвержденной документации по планировке территории, в соответствии с которой на земельных участках планируется размещение гостиниц. 

Кроме этого, административными ответчиками изменена структура вида разрешенного использования «туристическое обслуживание» для зоны Р3.2 посредством установления сноской 

<

**> запрета на размещение объектов капитального строительства, за исключением детских лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений, сооружений.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о нарушении права АО «ТЭК», как арендатора земельных участков с кадастровыми номерами ........, ввиду невозможности использования участков по назначению.

Все лица, участвующие в деле, извещены своевременно и надлежащим образом, АО «ТЭК» ведет данное дело через своего представителя ФИО1 в соответствии с частью 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующая на основании доверенности, доводы уточненного административного иска поддержала, настаивала на его удовлетворении.

Представитель административных ответчиков ФИО2, действующий на основании доверенности, просил суд отказать в удовлетворении заявленных уточненных требований. В обоснование правовой позиции указал на недоказанность доводов административного иска.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края ФИО3, действующая на основании доверенности, ссылалась на необоснованность уточненного административного иска, в связи с чем, просила отказать в его удовлетворении.

Прокурор Новикова И.С. в заключении указала, что оснований для удовлетворения уточненного административного иска не имеется, приведенные представителем административного истца доводы не свидетельствуют о незаконности оспариваемого нормативного правового акта.

Иные лица, участвующие в деле, явку представителей не обеспечили, ходатайств относительно рассмотрения административного дела в их отсутствие, а также заявлений, содержащих указания на наличие уважительных причин неявки, суду не представили.

В ходе подготовки от заинтересованного лица по административному делу – общества с ограниченной ответственностью «Научно исследовательский институт перспективного градостроительства» поступили возражения на административный иск, содержащие просьбу о разрешении административного спора на усмотрение суда.

Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея какой – либо правовой позиции по административному делу не выразило.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, изучив доводы административного иска, отзывов и возражений административных ответчиков и заинтересованных лиц, исследовав доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме. 

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся, в том числе, подготовка и утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований, утверждаются представительным органом местного самоуправления (статья 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

24 октября 2024 года Думой муниципального образования город-курорт Геленджик принято решение № 154 «О внесении изменений в приложение к решению Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 года № 466 «Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик».

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статей 24, 28, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также представленных административными ответчиками доказательств, касаемых процедуры и компетенции на принятие правил землепользования и застройки, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным представительным органом, в установленной форме, после проведения публичных слушаний, правомочным составом депутатов, с соблюдением правил официального опубликования. 

Данные обстоятельства никем из лиц, участвующих в административном деле, не оспаривались, под сомнение не ставились.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и о нарушении прав Общества, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов административного дела, АО «ТЭК» является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами ........, виды разрешенного использования которых «туристическое обслуживание», «для детского оздоровительного лагеря», соответственно.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19 февраля 2025 года (дело № А32-59413/2024) на администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик возложена обязанность о принятии решения о приведении в соответствие вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ........ с «для детского оздоровительного лагеря» на «туристическое обслуживание». 

Доказательств внесения данных сведений в Единый государственный реестр недвижимости не имеется. 

Земельный участок с кадастровым номером ........ находится в федеральной собственности, предоставлен по договору аренды от 16 марта 2022 года № 23-09/6466 административному истцу. 

Земельный участок с кадастровым номером ........ находится в собственности муниципального образования город-курорт Геленджик, предоставлен АО «ТЭК» на праве аренды на основании постановления администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 17 ноября 2009 года № 920, для детского оздоровительного лагеря.

В соответствии со сведениями из государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Геленджик, земельные участки с кадастровыми номерами ........ отнесены к функциональной зоне «Зона отдыха» согласно действующему генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик.

Начиная с 2022 года данные земельные участки располагались в территориальной зоне «Р.3. Зона отдыха» (правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденные решениями Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 16 августа 2022 года № 534, от 15 мая 2024 года № 91).

Оспариваемым нормативным правовым актом изменено территориальное зонирование земельных участков с кадастровым номером ........ на зону «Р3.2. Зона размещения организаций отдыха детей и их оздоровления».

Указанная зона предназначена для размещения объектов курортной деятельности, санаторной деятельности, детских лагерей, территорий общего пользования. 

Перечень основных видов разрешенного использования земельных участков зоны Р3.2 включает туристическое обслуживание, с запретом размещения объектов капитального строительства, за исключением детских лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений, сооружений.

Оценив представленные в материалы административного дела доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о мотивированности определения указанного территориального зонирования в отношении спорных земельных участков. 

Конституцией Российской Федерации провозглашено, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей (часть 4 статьи 67.1).

В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» имущество, которое является государственной или муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество), которое относится к объектам социальной инфраструктуры для детей и возникновение, обособление или приобретение которого предназначено для целей образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания медицинской помощи детям и профилактики заболеваний у них, социальной защиты и социального обслуживания детей, может использоваться только в данных целях. Изменение целевого назначения и (или) вида разрешенного использования земельных участков, предоставленных для размещения объектов, предназначенных для организации отдыха и оздоровления детей, запрещается.

В целях сохранения территории детских оздоровительных организаций по поручению главы администрации (губернатора) Краснодарского края, данному в ходе проведения расширенного заседания межведомственной комиссии Краснодарского края в сфере отдыха и оздоровления детей от 9 апреля 2024 года, территории детских оздоровительных лагерей (в том числе недействующих) в правилах землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Геленджика отнесены к соответствующей территориальной зоне Р3.2.

В реестре организаций отдыха детей и их оздоровления, расположенных на территории Краснодарского края, обозначен детский оздоровительный лагерь «Надежда», в настоящее время нефункционирующий, который располагался в пределах спорных земельных участков.

Земельный участок с кадастровым номером ........ предоставлен АО «ТЭК» на праве аренды именно для цели размещения детского оздоровительного лагеря, что подтверждается постановлением администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 17 ноября 2009 года № 920. Сведений о том, что в данное постановление внесены изменения в данной части, не имеется. 

Из договора аренды от 16 марта 2022 года № 23-09/6466 следует, что на земельном участке с кадастровым номером ........ расположены следующие объекты недвижимого имущества: административный корпус, здание овощехранилища, здание прачечной, столовая, изолятор медицинский, домик 4-х местный, спальные корпуса. 

Акт выездного обследования от 2 июня 2025 года № 177, проведенный Геленджикским отделом Управления Росреестра по Краснодарскому краю, и приложенные к нему фотоматериалы, позволяют сделать вывод, что данные объекты ранее являлись частью детского оздоровительного лагеря. 

Сам по себе факт расположения детского лагеря на спорной территории подтвержден, в том числе, представителем административного истца.

Кроме этого, из материалов административного дела следует, что спорные земельные участки также расположены в границе второй зоны санитарной охраны курорта, что в силу пункта 24 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 августа 2024 года № 1186 «Об утверждении Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов» устанавливает различные ограничения по использованию земельных участков.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое административным истцом территориальное зонирование направлено на выполнение поставленных государственных задач по преобразованию и модернизации функционирования детских лагерей, и как следствие охраны и защиты детства, учитывая статус города-курорта Геленджика и его инфраструктуру, предполагающую детский и семейный туризм в России. 

Соответственно, вопреки позиции представителя административного истца, судом не установлено со стороны административных ответчиков какой-либо произвольности при принятии оспариваемого нормативного правового акта, препятствующего сохранению разумной стабильности правового регулирования в указанной сфере.

Кроме того, отнесение земельных участков с кадастровыми номерами ........ к территориальной зоне «Р3.2. Зона размещения организаций отдыха детей и их оздоровления» явилось следствием установления генеральным планом в границах данных земельных участков функциональной зоны «Зона отдыха» и необходимости обеспечения соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как первичному документу территориального планирования.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

При этом, вопреки позиции представителя административного истца, фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Документация по планировке и межеванию территории, утвержденная постановлением администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 18 апреля 2023 года № 788, в соответствии с которой на спорной территории предусмотрено размещение гостиниц, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта. 

6 июня 2025 года указанная документация отменена администрацией муниципального образования город-курорт Геленджик в порядке самоконтроля на основании постановления № 1191. 

Кроме этого, суд учитывает различные разночтения, содержащиеся в документации по планировке и межеванию территории, в части общей площади планируемой территории и суммарной площади земельных участков с кадастровыми номерами ........ ........, а также виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ........, указанного как «гостиничное обслуживание», что не соответствует сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости в отношении земельного участка. 

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года №10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений) одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. С учетом необходимости гармоничного развития территорий правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В этой связи приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Учитывая изложенное, а также установленные по административному делу обстоятельства и собранные доказательства, оспариваемое административным истцом территориальное зонирование в полной мере отвечает принципам и задачам градостроительного законодательства, направлено на обеспечение баланса публичных и частных интересов, не ограничивает права АО «ТЭК» на пользование спорными земельными участками с учетом целей их предоставления на праве аренды.

Также суд не усматривает каких-либо нарушений прав административного истца посредством установления пунктом 2 статьи 48.1 решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 года № 466 (в редакции решения от 24 октября 2024 года), а именно сноской 

<

**>, запрета на размещение объектов капитального строительства, за исключением детских лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений. 

В оспариваемом нормативном правовом акте сноска применена к виду разрешенного использования «туристическое обслуживание», который имеют земельные участки с кадастровыми номерами .........

В соответствии с абзацами 2, 4 части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации в отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с данным кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Оспариваемыми правилами землепользования и застройки к территориальной зоне «Р3.2. Зона размещения организаций отдыха детей и их оздоровление» отнесен основной вид разрешенного использования «туристическое обслуживание», предполагающий размещение пансионатов, гостиниц, кемпингов, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению; размещение детских лагерей.

Описание данного вида разрешенного использования в указанном нормативном правовом акте в полной мере соответствует его описанию в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412 (код 5.2.1).

При этом, понятие «определение вида разрешенного использования» не тождественно понятию «установление вида разрешенного использования», соответственно, вышеприведенные правовые положения части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации не регулируют пределы дискреционных полномочий органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции, и в частности – в вопросах установления при утверждении правил землепользования и застройки муниципальных образований видов разрешенного использования земельных участков.

Соответственно, правовая природа классификатора имеет своей целью обеспечение единства (систематизацию) при использовании на территории Российской Федерации наименований видов разрешенного использования земельных участков (уточнения их описания), их содержания, а также применения кодов в документах территориального планирования и градостроительного зонирования. Тогда как вопросы установления, возможности использования того или иного вида разрешенного использования для каждой территориальной зоны является реализацией дискреционных полномочий органов местного самоуправления с учетом публичных интересов.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена, в первую очередь, на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территории в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 года № 387-0, от 15 июля 2010 года № 931-0, 25 февраля 2016 года № 242-0).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что установленный сноской 

<

**> запрет на размещение объектов капитального строительства, за исключением детских лагерей и функционально связанных с ними зданий, строений, является реализацией дискреционных полномочий административных ответчиков в градостроительной сфере, а также соответствует целевому назначению объектов, размещение которых допускается в территориальной зоне Р3.2.

Таким образом, свидетельствующих о неопределенности правовых норм или неопределенности условий или оснований для принятия решения, выборочного изменения объема прав, то есть возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствия или неполноты административных процедур, т.е. отсутствия порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическая неопределенности в правилах землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Геленджик (в редакции решения от 24 октября 2024 года) в части оспариваемых положениях не имеется.

Более того, суд исходит из того, что правовая позиция, изложенная уточненном административном иске, а также озвученная представителем административного истца в ходе судебного разбирательства, строится, в том числе, на обосновании нецелесообразности как отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне Р3.2, так и введения сноски 

<

**> для вида разрешенного использования «туристическое обслуживание».

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при разрешении административного спора в порядке абстрактного нормоконтроля, необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, уполномоченных на принятие нормативных правовых актов.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший такой нормативный акт.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что административными ответчиками представлены суду достаточные и допустимые доказательства, опровергающие доводы уточненного административного иска и свидетельствующие о законности оспариваемого нормативного правового акта. 

Тогда как доводы административного истца не нашли своего подтверждения, опровергаются материалами административного дела. 

В связи с чем, административный иск удовлетворению не подлежит.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, присуждаются стороне, в пользу которой состоялось решение суда.

Лицами, участвующими в деле, не заявлено о наличии судебных издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

На момент вынесения судом данного судебного акта административным истцом в полном объеме была исполнена обязанность по уплате государственной пошлины, в связи с чем, оснований как для довзыскания с АО «ТЭК» суммы государственной пошлины, так и распределения иных судебных расходов, при постановлении решения об отказе в удовлетворении иска не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Краснодарский краевой суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Таганрогская транспортно-экспедиционная компания» об оспаривании отдельных положений решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 года № 466 «Об утверждении правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик» (в редакции решения Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 24 октября 2024 года).

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 15 июля 2025 года.

Судья Краснодарского 

краевого суда А.В. Леганов