Мировой судья Снятков А.В.

Дело № 12-19/2019 (№5-250/2018)

Р Е Ш Е Н И Е

по жалобе на постановление по делу

об административном правонарушении

29 января 2019 года г. Мурманск

Судья Первомайского районного суда г. Мурманска Кутушова Ю.В., ***, 

рассмотрев жалобу генерального директора АО «Мурманоблгаз» ФИО2 на постановление мирового судьи судебного участка *** ФИО3, исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка *** от *** по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.5.59 КоАП РФ, 

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением мирового судьи судебного участка *** ФИО3, исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка *** от *** №***, должностное лицо ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, и подвергнут наказанию в виде административного штрафа в размере 5000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО2 обратился в Первомайский районный суд г.Мурманска с жалобой, в которой просил постановление о назначении наказания отменить, производство по делу прекратить, в связи с отсутствием события и состава правонарушения.

В обоснование своей позиции привел доводы о том, что не является субъектом административной ответственности, поскольку на возглавляемое им Общество не возложены публично значимые функции и оно не выполняет публично значимую деятельность. 

Заявитель ФИО2 в судебное заседание не явился, извещен о месте и времени рассмотрения жалобы надлежащим образом.

Помощник прокурора Первомайского административного округа г.Мурманска Горбатюк О.Н. полагал постановление мирового судьи законным и обоснованным, а жалобу не подлежащей удовлетворению.

Заслушав лиц, участвующих в деле, изучив обжалуемое постановление, материалы дела об административном правонарушении, а также доводы жалобы, прихожу к следующим выводам.

В соответствии со статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 названного Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Требования к порядку рассмотрения таких обращений установлены Федеральным законом от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 Федерального Закона граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению (часть 1 статьи 9 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 10 названного Федерального закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 названного Федерального закона.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ установлено, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 данной статьи.

В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (часть 4 статьи 8 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ).

Из материалов дела следует, что прокуратурой Первомайского административного округа г. Мурманска проведена проверка по обращению председателя правления ТСН «Проспект» ФИО1 о ненадлежащем рассмотрении обращений АО «Мурманоблгаз», повлекшем нарушения законодательства Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.

Так, *** в АО «Мурманоблгаз» поступило обращение председателя правления ТСН «Проспект» от *** №*** по вопросу безопасности жителей дома №*** по адрес***, которое зарегистрировано за №***. На момент проведения проверки, ***, ответ на обращение заявителю не дан.

В ходе прокурорской проверки факт нарушения генеральным директором АО «Мурманоблгаз» ФИО2 срока, предусмотренного ч. 1 ст. 12 Закона от 02.05.2006 №59-ФЗ, при рассмотрении обращения председателя правления ТСН «Проспект» ФИО1 нашел свое подтверждение. 

В действиях должностного лица - генерального директора АО «Мурманоблгаз» ФИО2, надзорный орган усмотрел признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем, вынес постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от ***, которое направил в суд первой инстанции для решения вопроса о привлечении должностного лица к ответственности.

Мировой судья, полагая, что, с учетом значимости выполняемых для населения функций по распределению газового топлива, АО «Мурманоблгаз», выступая ресурсоснабжающей организацией, осуществляет публично-значимую функцию, вынес постановление о привлечении генерального директора АО «Мурманоблгаз» ФИО2 к административной ответственности.

Вместе с тем, с данными выводами мирового судьи согласиться нельзя.

02.05.2006 принят и вступил в законную силу Федеральный закон №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который предусматривал в статье 1, что он регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливал порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Конституционный Суда Российской Федерации, рассматривая запрос о соответствии ряда статьей данного закона Конституции Российской Федерации, в постановлении от 18.07.2012 №19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» постановил следующие выводы.

Действие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», как следует из части 1 его статьи 1 и части 1 статьи 2, распространяется на обращения, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Само по себе такое определение круга адресатов обращений граждан согласуется с положениями статьи 33 Конституции Российской Федерации, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного закрепления гарантий прав граждан при их обращении к иным, помимо органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. 

Между тем, подобная возможность Конституцией Российской Федерации не исключается, - Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 года №15-П, от 23 декабря 1999 года №18-П, от 19 декабря 2005 года №12-П, Определение от 1 июня 2010 года №782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, с учетом, в том числе, характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации (определения от 9 декабря 2002 года №349-О и от 9 ноября 2010 года №1483-О-О).

Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию.

Попытка обязать рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права, и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно, как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе, на содержание персонала.

Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации), и, исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений.

В тоже время, учитывая особенности и характер отношений, возникающих между гражданами (объединениями граждан) и возможными адресатами их обращений - организациями, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан, обязанность рассматривать такие обращения не противоречит их природе, при том, что как сама эта обязанность, так и порядок рассмотрения, должны быть установлены законодателем четко и определенно. Между тем соответствующее универсальное регулирование указанных отношений на федеральном уровне не предусмотрено.

Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации сделан вывод о том, что взаимосвязанные положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 30, 33, 45, 55 (часть 3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, приводящей на практике к их неоднозначному истолкованию, и, соответственно, произвольному применению, - препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе, имеющих статус юридического лица, а также распространению установленного данным Федеральным законом порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами и органами местного самоуправления на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, осуществляющими публично значимые функции, и тем самым, препятствуют в том числе, введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права на обращение положений, которые дополняют в указанных аспектах федеральные гарантии.

Федеральному законодателю названным постановлением №19-П от 18.07.2012 было предписано исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции.

Во исполнение данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации Федеральным законом №80-ФЗ от 08.05.2013 изменены положения статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В соответствии с частью 4 данной статьи, с внесенными в нее дополнениями, установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами, обращений объединений граждан, в том числе, юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе, юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Таким образом, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» распространяется не только на государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц, но и на осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностных лиц.

Понятие публично значимых функций в законе не было раскрыто, но в последующем дано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 №1361-О, в котором указано, что, принимая указанное Постановление, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что обязанность по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера, соответственно, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

Поэтому часть 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», рассматриваемая с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, не позволяет распространять положения данного Федерального закона на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе, созданными публично-правовыми образованиями.

Гарантии прав граждан при их обращении к самостоятельным хозяйствующим субъектам могут быть установлены по усмотрению законодателя в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, с учетом, в том числе, характера деятельности тех или иных организаций, как имеющих публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации; введение подобного рода мер непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает и относится к сфере дискреционных полномочий законодателя; их отсутствие в действующем законодательстве не расходится с конституционными основами правового положения личности (определения от 9 декабря 2002 г. №349-О и от 9 ноября 2010 г. №1483-О-О).

Таким образом, судом первой инстанции сделан неправильный вывод, что из приведенной часть 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», с учетом толкования данных положений нормативного акта Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении №19-П и Определении №1361-О, предполагает распространение закрепленного в ней правила на юридическое лицо, состоящее с обратившимся гражданином в гражданско-правовых отношениях.

Данное толкование означает, что АО «Мурманоблгаз», как ресурсоснабжающая организация, которая находятся с ТСН «Проспект» в отношениях, урегулированных и гражданским, и отчасти жилищным законодательством (отраслями частного, а не публичного права) не осуществляет публично значимой функции по отношению к потребителю поставляемого им коммунального ресурса.

Заключение заявителем и абонентами публичных договоров не означает осуществление им публично значимой функции. Публичный договор - вид гражданского правового договора. В соответствии со статьей 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).

Лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

В публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории. Иные условия публичного договора не могут устанавливаться, исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей.

Таким образом, суть публичного договора сводится к тому, что этот договор должен быть заключен с любым обратившимся лицом по одинаковым для них ценам, что отнюдь не означает, что заключение такого договора есть исполнение частной организацией государственной или муниципальной функции по обеспечению населения коммунальными ресурсами.

То, что предметом таких договоров является газоснабжение, также не является достаточным основанием для признания заявителя, выполняющим публично значимые функции, поскольку газ, как объект продажи, не отличается от иных объектов других договоров купли-продажи, в том числе с учетом особенностей обеспечения безопасности исполнения таких обязательств.

Более того, обращения председателя ТСН «Проспект» ФИО1 касались не отказа в заключении договора газоснабжения как частного случая выполнения юридическим лицом публичной функции по ресурсоснабжению населения, а технического обслуживания и ремонта внутридомового газового оборудования многоквартирного дома, что находится в области не публичных, а частных правоотношений, вследствие чего, возникшие разногласия между заявителем и его контрагентом подлежали разрешению в частном порядке и никаким образом не связаны с конституционным правом ТСН «Проспект» на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Принимаю во внимание, что основной целью уставной деятельности юридического лица является получение прибыли, обеспечивающей устойчивое и эффективное экономическое благосостояние Общества, что исключает некоммерческий характер публичных функций.

Аналогичная правовая позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2018 г. № 304-КГ18-16717.

Таким образом, деятельность АО «Мурманоблгаз» пребывает вне сферы применения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вследствие чего, генеральный директор Общества не мог быть признан нарушившим его положения, а выводы, приведенные в постановлении мирового судьи, противоречат Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в связи с чем, подлежит отмене. 

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ составляет три месяца.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Из материалов дела об административном правонарушении усматривается, что данное административное правонарушение было совершено ***. Следовательно, по настоящему делу трехмесячный срок давности привлечения должностного лица к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, составляет три месяца, исчисляется с ***, истек *** года

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Согласно п.3 ч.1 ст.30.7 по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

При таком положении, оспариваемое постановление мирового судьи подлежит отмене по основаниям, предусмотренным пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а производство по делу – прекращению по п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.7, 24.5 КоАП РФ, судья

РЕШИЛ:

жалобу генерального директора АО «Мурманоблгаз» ФИО2 - удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка *** ФИО3, исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка *** от *** по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.5.59 КоАП РФ, в отношении генерального директора АО «Мурманоблгаз» ФИО2 отменить, производство по делу прекратить по основанию, предусмотренному п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Настоящее решение вступает в законную силу немедленно после вынесения и может быть обжаловано в порядке ст. 30.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Судья: Ю.В. Кутушова