Судья Руденко Е.В. Дело № 7-811/2020

РЕШЕНИЕ

город Ставрополь 18 ноября 2020 года

Судья Ставропольского краевого суда Загорская О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю ФИО1 на решение судьи Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 28.09.2020 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 7 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении председателя единой комиссии по осуществлению закупок, товаров, работ и услуг – начальника Отдела проведения конкурентных процедур Комитета Ставропольского края по государственным закупкам ФИО2,

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее – УФАС по СК) ФИО1 от 02.10.2019 № 026/04/19.5-1123/2019 должностное лицо – председатель единой комиссии по осуществлению закупок, товаров, работ и услуг – начальник Отдела проведения конкурентных процедур Комитета Ставропольского края по государственным закупкам ФИО2 привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ), и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 50000 рублей (далее – постановление от 02.10.2019). 

Решением судьи Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 28.09.2020 постановление от 02.10.2019 отменено, производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения (далее – решение судьи от 28.09.2020).

В жалобе, поданной в Ставропольский краевой суд, должностное лицо вынесшее постановление – ФИО1 просит решение судьи от 28.09.2020 отменить, приводя доводы о его незаконности, направить дело на новое рассмотрение в Октябрьский районный суд г. Ставрополя. 

Изучив материалы дела, доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения судьи районного суда в соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ, выслушав специалиста-эксперта Отдела контроля закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю ФИО3, поддержавшую и просившую удовлетворить жалобу, выслушав мнение ФИО2, возражавшей против удовлетворения жалобы, просившей оставить решение судьи без изменения, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу положений ст. 1.5 КоАП РФ, лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Обязанность доказывания вины лежит на административном органе, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. 

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (п. 7 ч. 1 ст. 1 этого Федерального закона) (далее – Закон № 44-ФЗ).

В соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 66 Закона № 44-ФЗ вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям установленным п. 1 ч. 1, частями 2 и 2.1 ст. 31 (при наличии таких требований) Закона № 44-ФЗ, или копии этих документов, а также декларацию о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным п. п. 3-9 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ.

Пунктом 2 Приложения № 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» (далее - Постановление Правительства РФ № 99) установлены дополнительные требования к участникам закупки при выполнении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства за исключением линейного объекта, если начальная (максимальная) цена контра (цена лота) превышает 10 млн. рублей, в частности, наличие за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в закупке опыта исполнения (с учетом правопреемства) одного контракта (договора на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта). При этом стоимость ранее исполненного контракта (договора) составляет не менее 40 процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота,), на право заключить который проводится закупка, если начальная (максимально цена контракта (цена лота) превышает 100 млн. рублей.

К документам, подтверждающим соответствие участников закупки: дополнительным требованиям, относятся: копия исполненного контракта (договора); копия акта (актов) выполненных работ, содержащего (содержащих) обязательные реквизиты, установленные частью 2 статьи 9 Федерального закона «О бухгалтерском учете», и подтверждающего (подтверждающих) стоимость исполненного контракта (договора) (за исключением случая, если застройщик является лицом, осуществляющим строительство).

Указанный документ (документы) должен быть подписан (подписаны) не ранее чем за 3 года до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке; копия разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (за исключением случаев, при которых разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию не выдается в соответствии с градостроительным законодательством Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ отклонение заявки на участие в конкурсе, отказ в допуске к участию в аукционе, признание заявки на участие в закупке товара, работы или услуги не соответствующей требованиям конкурсной документации, документации об аукционе, отстранение участника закупки от участия в конкурсе, аукционе (отказ в допуске к участию в закупке) по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, признание заявки на участие в конкурсе надлежащей, соответствующей требованиям конкурсной документации, признание заявки на участие в аукционе надлежащей, соответствующей требованиям документации об аукционе, в случае, если участнику, подавшему такую заявку, должно быть отказано в допуске к участию в закупке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, или нарушение порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, закрытом аукционе и (или) открытия доступа к таким заявкам, поданным в форме электронных документов, нарушение порядка рассмотрения и оценки таких заявок, окончательных предложений участников закупки, установленного конкурсной документацией, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 1 процента начальной (максимальной) цены контракта, но не менее пяти тысяч рублей и не более тридцати тысяч рублей.

Из материалов дела видно, что 11.04.2019 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» Комитетом Ставропольского края по государственным закупкам (далее – Комитет) на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок http://zakupki.gov.ru опубликовано извещение об осуществлении закупки «Выполнение работ по капитальному строительству объекта: «Строительство детского сада в городе-курорте Кисловодске (ул. Осипенко)», путём проведения электронного аукциона № 0121200004719000340 (далее - аукцион) на основании обращения заказчика - Управления городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска в соответствии с Порядком взаимодействия комитета Ставропольского края по государственным закупкам при осуществлении централизованных закупок и товаров, работ услуг для обеспечения нужд Ставропольского края и муниципальных нужд, утверждённым Постановлением Губернатора Ставропольского края от 14.03.2016 № 92 (далее - Порядок № 92). Начальная (максимальная) цена контракта составила 213467712 рублей.

17.04.2019 приказом Комитета № 01-05/464 на основании распоряжения заместителя Главы администрации города-курорта - начальника Управления городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска № 69 от 16.04.2019 в данное извещение были внесены изменения.

В соответствии с Порядком № 92 заказчики направляют в Комитет документацию о закупке, подготовленную и утвержденную заказчиком в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ.

Заказчиком в п. 2.2 документации электронного аукциона во исполнение требований Постановления Правительства РФ № 99 установлены следующие дополнительные требования к участникам закупки: наличие за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в закупке опыта исполнения (с учётом правопреемства) одного контракта (договора) на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта). При этом стоимость такого одного исполненного контракта (договора) должна составлять не менее 40 процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится закупка, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 100 млн. рублей.

Согласно п. 3.6 документации закупки № 0121200004719000340 вторая часть заявки должна содержать следующие документы и информацию:

документы, или копии документов, подтверждающие соответствие участника закупки требованиям, установленным:

копию исполненного контракта (договора) - пункт 2.2 раздела 2 документации аукциона;

копию акта (актов) выполненных работ, содержащего (содержащих) все обязательные реквизиты, установленные ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О бухгалтерском учете», и подтверждающего (подтверждающих) стоимость исполненного контракта (договора) (за исключением случая, если застройщик является лицом, осуществляющим строительство). Указанный документ (документы) должен быть подписан (подписаны) не ранее чем за 3 года до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке;

копию разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (за исключением случаев, при которых разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию не выдается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности). Указанный документ должен быть подписан не ранее чем за 3 года до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупке.

13.05.2019 Единой комиссией по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Ставропольского края и муниципальных нужд Комитета Ставропольского края по государственным закупкам (далее – Единая комиссия Комитета) к участию в аукционе № 0121200004719000340 допущены две поступившие заявки с идентификационными номерами № 197 и 46 по результатам рассмотрения их первых частей (протокол № 286-ЭА от 13.05.2019). 

В проведении аукциона участвовала одна из допущенных заявок - № 197, участник - ООО «Стройжилсервис», предложивший цену контракта – 212400373,44 рублей. 

В соответствии с ч. 1 ст. 69 Закона № 44-ФЗ вторая часть заявки ООО «Стройжилсервис», информация и электронные документы были направлены оператором электронном площадки в Единую комиссию Комитета на рассмотрение в порядке ч. 19 ст. 68 Закона № 44-ФЗ.

20.05.2019 Единой комиссией Комитета по результатам рассмотрения вторых частей заявок принято решение о несоответствии единственной заявки ООО «Стройжилсервис» п. 2 Приложения 1 к Постановлению Правительства РФ № 99, а также п. п. 2.2, 3.9 документации об аукционе, поскольку, в нарушение требований п. 2 ч. 6 ст. 69 Закона № 44-ФЗ, участником не представлена копия контракта (договора) на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта).

В связи с данным решением Единой комиссии Комитета аукцион признан несостоявшимся (протокол от 20.05.2019 № 286-ЭА).

Данное решение Единой комиссии Комитета было обжаловано ООО «Стройжилсервис» в УФАС России по Ставропольскому краю. 

Решением УФАС России по Ставропольскому краю от 31.05.2019 № 026/06/69-514/2019 жалоба признана обоснованной, по результатам внеплановой проверки действия Единой комиссии Комитета признаны нарушившими требования ч. 7 ст. 69 Закона № 44-ФЗ, в связи с чем уполномоченному органу выдано предписание № 222 об отмене протокола подведения итогов электронного аукциона № 0121200004719000340 и повторном проведении процедуры рассмотрения вторых частей. 

18.06.2019 во исполнение предписания Единой комиссией Комитета был отменен протокол подведения итогов электронного аукциона № 0121200004719000340 от 20.05.2019 и повторно проведена процедура рассмотрения вторых частей заявок, по результатам которой вновь принято решение об отклонении единственной заявки ООО «Стройжилсервис» для участия в аукционе по следующей причине, указанной в протоколе: «несоответствие участника дополнительным требованиям Постановления Правительства РФ от 04.02.2015 № 99, что не соответствует требованиям п. 2 ч. 5 ст. 66 Закона № 44-ФЗ и п. 3.6 раздела 3 документации об аукционе в электронной форме» (протокол от 18.06.2019 № 286-ЭА).

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления заместителем руководителя УФАС по СК ФИО1 протокола № 464 от 27.09.2019 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении ФИО2

02.10.2019 по результатам рассмотрения материалов указанного дела об административном правонарушении заместителем руководителя УФАС по СК ФИО1 вынесено обжалуемое постановление № 026/04/19.5-1123/2019, которым ФИО2 привлечена к административной ответственности по ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ.

Судья районного суда при рассмотрении жалобы ФИО2 на постановление должностного лица от 02.10.2019 усмотрел основания для её удовлетворения, указав, что состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 19.5 КоАП РФ, в действиях ФИО2 отсутствует, поскольку вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Ставропольского края от 23.01.2020 по делу № А63-17078/2019 о признании решения УФАС по СК от 31.05.2019 по делу № 026/06/69-514/2019 о нарушении законодательства о закупках, незаконным, а предписания от 31.05.2019 № 222 – недействительным, установлено, что решение о несоответствии заявки ООО «Стройжилсервис» на участие в электронном аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, вынесено единой комиссией обоснованно, требования ч. 7 ст. 69 Закона № 44-ФЗ единой комиссией не нарушены.

Не соглашаясь с решением судьи от 28.09.2020, заместитель руководителя УФАС по СК ФИО1 в рассматриваемой жалобе указывает, что судья районного суда не в полном объеме исследовал материалы дела и ошибочно установил отсутствие опыта у ООО «Стройжилсервис» в связи с непредставлением контракта на сопоставимые работы. Так, судьей не учтено, что заявка ООО «Стройжилсервис», поданная на участие в аукционе, содержит, в том числе, акт о приёмке выполненных работ по форме КС-2 на строительство многоквартирного жилого дома от 30.06.2017, справку стоимости выполненных работ по форме КС-3, акт приёмки законченного строительством объекта, а также разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, выданное администрацией города-курорта Кисловодска Ставропольского края в лице Управления архитектуры и градостроительства с техническим планом. Кроме того, строительство объектов лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, могут осуществлять как подрядным способом, так и самостоятельно, если для этого организация (предприниматель) обладает всеми необходимыми ресурсами. Строительство указанного объекта осуществлялось ООО «Стройжилсервис» за счёт собственных средств, Общество выступало одновременно в качестве застройщика и лица, осуществляющего строительство, в связи с чем в составе заявки на участие в аукционе не представлена копия исполненного договора, поскольку договор на выполнение вышеуказанных работ не заключался. Таким образом, заявка ООО «Стройжилсервис» в полном объёме соответствовала требованиям документации закупки и закона, а действия членов Единой комиссии Комитета, принявших по результата рассмотрения вторых частей заявок на участие в аукционе № 0121200004719000340 решение о несоответствии заявки ООО «Стройжилсервис» требование документации об аукционе, не соответствуют требованиям ч. 7 ст. 69 Закона № 44-ФЗ. 

Поскольку, по мнению заявителя жалобы, опыт выполнения работ ООО «Стройжилсервис» был подтверждён, у Единой комиссии Комитета не имелось законных оснований, предусмотренных ст. 69 Закона № 44-ФЗ, для принятия решения о несоответствии второй части заявки ООО «Стройжилсервис» положениям аукционной документации. 

Более того, процедура рассмотрения заявок 18.06.2019 проводилась повторно на основании предписания Ставропольского УФАС России. Так, решением комиссии УФАС по Ставропольскому краю от 31.05.2019 по делу № 026/06/69-514/2019 действия членов комиссии уполномоченного органа, отклонивших заявку единственного участника электронного аукциона № 0121200004719000340, признаны не соответствующими требованиям ч. 7 ст. 69 Закона № 44-ФЗ, выдано обязательное для исполнения предписание № 222. Вместе с тем при повторном рассмотрении заявки ООО «Стройжилсервис» 18.06.2019 комиссией уполномоченного органа, в том числе ФИО2, вновь принято незаконное решение о несоответствии заявки ООО «Стройжилсервис» требованиям документации об аукционе.

Также указывает, что предписание подлежало исполнению в течение десяти дней с момента его размещения в ЕИС на сайте zakupki.gov.ru. До момента срока его исполнения оно не было обжаловано, обеспечительные меры в суд не заявлялись, судом его исполнение не приостанавливалось. 

Таким образом, по мнению заявителя, предписание УФАС по СК являлось законным и подлежало исполнению в установленный срок.

Утверждает, что необоснованное отклонение заявки ООО «Стройжилсервис» должностными лицами Комитета задержало начало выполнения работ по строительству детского сада более чем на полтора месяца. Контракт на строительство критически важного объекта социальной инфраструктуры в г. Кисловодске был заключён только 29.07.2019.

Доводы жалобы УФАС по СК, безусловно, заслуживали внимания и нуждались в дополнительной проверке. Однако судом первой инстанции не дано должной правовой оценки тому обстоятельству, что основанием выдачи предписания № 222 от 31.05.2019 послужили выводы комиссии УФАС по СК о том, что заявка ООО «Стройжилсервис», поданная на участие в аукционе, содержала все необходимые документы, в связи с чем по результатам повторного рассмотрения вторых частей заявок ООО «Стройжилсервис» подлежало допуску и признанию заявки соответствующей требованиям Закона № 44-ФЗ.

Однако предписание было выполнено Единой комиссией Комитета лишь формально, в частности, хотя и отменён протокол подведения итогов электронного аукциона № 0121200004719000340 от 20.05.2019 и повторно проведена процедура рассмотрения вторых частей заявок, но вновь принято решение об отклонении единственной заявки ООО «Стройжилсервис» для участия в аукционе по тем же самым причинам, по которым она была отклонена ранее решением Единой комиссией Комитета (протокол № 286-ЭА от 13.05.2019). 

Изложенное свидетельствует о том, что в нарушение требований ст.ст. 24.1 и 26.1 КоАП РФ, в ходе производства по делу не были исследованы вопросы, имеющие значение для разрешения дела, меры к всестороннему, полному и объективному его рассмотрению не приняты. Безусловный вывод судьи районного суда об отсутствии в действиях ФИО4 состава вменяемого ей административного правонарушения является преждевременным, сделан в нарушение требований ст. 24.1 КоАП РФ, предусматривающей всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, поэтому не может быть признан законным и обоснованным.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Между тем в настоящее время исключена возможность устранения допущенного нарушения путём возвращения дела на новое рассмотрение в районный суд, поскольку установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ для данной категории дел срок давности привлечения к административной ответственности истёк, производство по делу возобновлено быть не может.

Исходя из положений части 1 статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, в отношении которого ведётся производство по делу прекращено, обсуждаться не может.

Исходя из системного толкования ст. 4.5 и п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ и разъяснений, содержащихся в п. 13.1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», вопрос о наличии в действиях лица состава административного правонарушения, в том числе вопрос о виновности лица в совершении административного правонарушения, может обсуждаться только в пределах срока давности привлечения к административной ответственности. Истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим дальнейшее производство по делу об административном правонарушении.

Поскольку на момент рассмотрения настоящей жалобы срок давности привлечения ФИО2 к административной ответственности истёк, а обсуждение вопроса о виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, за пределами данного срока возобновлено быть не может, при этом возможность возвращении дела на новое рассмотрение в районный суд также утрачена, постановление от 02.10.2019 и решение судьи от 28.09.2020 подлежат отмене, а производство по делу об административном правонарушении – прекращению на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Руководствуясь статьями 30.6 -30.9 КоАП РФ, судья

решил:

жалобу заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю ФИО1 удовлетворить.

Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю ФИО1 от 02.10.2019 № 026/04/19.5-1123/2019 и решение судьи Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 28.09.2020 по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 7 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении председателя единой комиссии по осуществлению закупок, товаров, работ и услуг – начальника Отдела проведения конкурентных процедур Комитета Ставропольского края по государственным закупкам ФИО2, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Судья 

Ставропольского краевого суда ФИО5