РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Самара 16 августа 2019 года

Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Калинниковой О.А.,

при секретаре судебного заседания Арсеньевой Н.В.,

с участием прокурора Устиновой Т.А.,

административного истца ФИО1 и его представителя ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1263/2019 по административному исковому заявлению ФИО1 к Собранию представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления,

установил:

20.10.2015 г. Собранием представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области (далее также Собрание представителей) принято решение № 6 «Об утверждении Регламента Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области (далее также Регламент)». 

Решением Собрания представителей от 19.02.2019 г. № 8 в указанный Регламент внесены изменения. Статья 5 дополнена пунктом 7 следующего содержания:

«7. Полномочия председателя Собрания представителей сельского поселения прекращаются досрочно в случае:

- смерти;

- отставки по собственному желанию;

- отставки по предложению группы депутатов, по причине выражения ему недоверия (в количестве не менее две трети от списочного состава депутатов);

- признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

- прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживания гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- отзыва избирателями;

- досрочного прекращения полномочий Собрания представителей поселения;

- призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную службу;

- в иных случаях, установленных федеральными законами».

Решение о внесении изменений в Регламент опубликовано 19.02.2019 г. на официальном сайте администрации сельского поселения Узюково в сети Интернет http:www.uzukovo.stavrsp.ru в разделе «Деятельность», подраздел «Решения Собрания представителей» и вступило в силу с момента его подписания. 

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований, просит признать не соответствующим федеральному законодательству и не действующим со дня принятия абзац 4 пункта 7 статьи 5 решения Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области от 19.02.2019 г. № 8 «О внесении изменений в решение Собрания представителей сельского поселения Узюково № 6 от 20.10.2015 г. «Об утверждении Регламента Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области» в части установления дополнительного основания для досрочного прекращения полномочий председателя Собрания представителей сельского поселения в виде «отставки по предложению группы депутатов, по причине выражения ему недоверия (в количестве не менее две трети от списочного состава депутатов)». 

В обоснование административного искового заявления ФИО1 указал, что решением Собрания представителей от 22.09.2015 г. он был избран председателем Собрания представителей сельского поселения Узюково. На заседании 16.11.2018 г. принято решение об освобождении его от должности, которое признано незаконным и отменено решением Ставропольского районного суда Самарской области от 21.02.2019 г. В ходе судебного разбирательства Собрание представителей сельского поселения 19.02.2019г. приняло решение о внесении изменений в Регламент Собрания представителей, дополнив его основаниями досрочного прекращения полномочий председателя Собрания представителей, в числе которых указана и отставка по предложению группы депутатов, по причине выражения ему недоверия.

Административный истец полагает, что оспариваемое положение Регламента Собрания представителей противоречит Уставу сельского поселения, частям 10, 10.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащим перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Не предусмотрено оспариваемое основание прекращения полномочий и иными федеральными законами. Являясь депутатом и председателем Собрания представителей сельского поселения, административный истец полагает, что оспариваемым нормативным актом затрагиваются его права и законные интересы. 

В судебном заседании ФИО1 и его представитель ФИО2, действующая на основании доверенности, заявленные требования поддержали, просили удовлетворить административное исковое заявление по изложенным в нем основаниям. 

Представители Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области, администрации и главы администрации сельского поселения Узюково, администрации муниципального района Ставропольский в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом. 

Администрация и глава администрации сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский представили письменные отзывы, в которых просили рассмотреть дело в отсутствие своих представителей, разрешение спора оставили на усмотрение суда.

В письменных возражениях Собрание представителей сельского поселения Узюково просит в удовлетворении административного иска отказать, полагая, что Регламент является локальным правовым актом. 

Администрация муниципального района Ставропольский Самарской области представила письменный отзыв, в котором просит о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя и принятии решения на усмотрение суда.

Руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц. 

Выслушав объяснения административного истца и его представителя, заключение прокурора Устиновой Т.А., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам. 

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Положения части 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

На основании части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), а также нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования. 

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Согласно статье 33 Устава сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области, Собрание представителей поселения входит в структуру органов местного самоуправления поселения и является его представительным органом. 

В силу части 5 статьи 40 Закона № 131-ФЗ депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

Вопросы организации деятельности Собрания представителей поселения регулируются Регламентом Собрания представителей поселения, утверждаемым решением Собрания представителей поселения с учетом требований настоящего Устава (ст. 34 Устава).

В силу статьи 56 Устава, в систему муниципальных правовых актов поселения входят, в том числе, решения Собрания представителей поселения по вопросам организации деятельности Собрания представителей поселения.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Регламентация представляет собой совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности, в частности, властных органов. Указанная деятельность должна выражаться в такой правовой форме, как административный регламент.

Понятие "регламент", как его трактует Юридический энциклопедический словарь (под общ. ред. ФИО3. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2000) – это нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения; порядок ведения заседаний, собраний, сессий, съездов представительных органов; название специфических актов, принимаемых в порядке осуществления регламентарной власти. С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что Регламент Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области, устанавливающий нормативную регламентацию административных процедур данного органа местного самоуправления, обязательных для исполнения депутатами, состав которых не является постоянным (для неопределенного круга лиц), требования к содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, обеспечивающих эффективную реализацию функций в пределах компетенции в интересах государства, муниципального образования, граждан и юридических лиц, рассчитанный на неоднократное применение, обладает признаками нормативного правового акта, проверка которого на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, может быть осуществлена в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Судом установлено и подтверждено материалами дела, что административный истец является депутатом Собрания представителей сельского поселения Узюково. Решением Собрания представителей от 22.09.2015 г. № 1 ФИО1 был избран председателем Собрания представителей, а решением от 16.11.2018 г. № 38 освобожден от занимаемой должности. Вместе с тем, решением Ставропольского районного суда Самарской области от 21.02.2019 г. решение Собрания представителей от 16.11.2018 г. № 38 признано незаконным. Во исполнение решения суда, решением Собрания представителей от 27.06.2019 г. № 21 решение от 16.11.2018 г. № 38 отменено. Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, в связи с чем вправе обратиться в суд с административным иском о признании этого акта недействующим полностью либо в части. На основании части 2 статьи 4 Конституции РФ, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Согласно части 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В соответствии с преамбулой к Закону № 131-ФЗ, настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. При этом, в силу части 2 статьи 1, статьи 2 Закона № 131-ФЗ к компетенции органов местного самоуправления отнесено самостоятельное решение вопросов местного значения, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения сельского поселения, а также права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, приведены в статьях 14, 14.1 Закона № 131-ФЗ. Согласно части 2 статьи 14.1 Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления городского, сельского поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В силу части 1 статьи 40 Закона № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Основания досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления установлены частью 10 статьи 40 Закона № 131-ФЗ. К таким основаниям отнесены: смерть; отставка по собственному желанию; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыв избирателями; досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления; призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; иные случаи, установленные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом (часть 10.1 статьи 40).

Таким образом, перечень приведенных в вышеуказанной норме оснований досрочного прекращения полномочий не является исчерпывающим. В силу прямого указания закона, иные случаи досрочного прекращения полномочий вышеуказанных выборных должностных лиц органов местного самоуправления, к числу которых относится и председатель Собрания представителей сельского поселения, могут быть установлены только названным федеральным законом и иными федеральными законами.

В числе законов, устанавливающих ограничения, запреты, обязанности, при несоблюдении либо неисполнении которых полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления досрочно прекращаются, в части 7.1 статьи 40 Закона № 131-ФЗ поименованы: Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральный закон от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». 

Согласно части 1 статьи 13.1 Закона № 273-ФЗ, части 1, 2 статьи 16 Закона N 230-ФЗ, частью 1 статьи 2, статьей 10 Закона № 79-ФЗ, полномочия поименованных в них лиц подлежат досрочному прекращению в связи с утратой доверия в случаях невыполнения обязанностей, нарушения запретов и ограничений, установленных указанными федеральными законами.

Исходя из взаимосвязанных положений действующего законодательства, досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в связи с утратой доверия может иметь место лишь при наличии поименованных в законе оснований, которые являются безусловными, а, соответственно, не могут зависеть от наличия или отсутствия предложения депутатов.

Между тем, оспариваемым положением Регламента Собрания представителей, а также Уставом сельского поселения такие основания не предусмотрены. 

Отсутствие конкретных оснований, а также механизма реализации оспариваемой нормы, влечет правовую неопределенность, что порождает возможность ее произвольного толкования и применения, чем нарушаются статьи 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

Кроме того, ни Уставом муниципального образования, ни Регламентом, равно как и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не предусмотрено принятие представительным органом местного самоуправления решений о выражении недоверия председателю Собрания представителей, отсутствуют иные нормативно-правовые акты, устанавливающие критерии эффективности деятельности указанного выборного должностного лица местного самоуправления, оценка которых относилась бы к компетенции административного ответчика. 

Следовательно, административный ответчик вышел за пределы своих полномочий, чем нарушил требования закона. 

В данном случае существует возможность произвольной, субъективной оценки деятельности председателя Собрания представителей сельского поселения. 

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое административным истцом положение решения Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области от 19.02.2019 г. № 8 «О внесении изменений в решение Собрания представителей от 20.10.2015 г. № 6 об утверждении Регламента Собрания представителей, противоречит федеральному закону, в связи с чем требования ФИО1 подлежат удовлетворению.

На основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт, не соответствующий полностью или в части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия либо иной определенной судом даты.

Поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части не применялся до вынесения решения суда, суд считает возможным признать его недействующим в данной части со дня принятия. 

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

решил:

Административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия абзац 4 пункта 7 статьи 5 Регламента Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области в редакции решения Собрания представителей сельского поселения от 19 февраля 2018 года № 8 «О внесении изменений в решение Собрания представителей сельского поселения Узюково № 6 от 20.10.2015 г. «Об утверждении Регламента Собрания представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области» в части установления дополнительного основания для досрочного прекращения полномочий председателя Собрания представителей сельского поселения в виде «отставки по предложению группы депутатов, по причине выражения ему недоверия (в количестве не менее две трети от списочного состава депутатов)». 

Обязать Собрание представителей сельского поселения Узюково муниципального района Ставропольский Самарской области опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца после вступления его в законную силу в официальном печатном издании - газете «Ставрополь-на-Волге».

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья: О.А.Калинникова

Решение суда в окончательной форме принято 21.08.2018 года.