УИД № 34OS0000-01-2025-000065-96

дело № 3а-66/2025

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

г. Волгоград 25 июля 2025 года

Волгоградский областной суд в составе председательствующего судьи Курниковой А.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Комаровой Т.Ю., с участием прокурора Джаналиевой Э.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц, по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании в части пункта 3.4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет выборных должностных лиц, осуществлявших свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 14 мая 2021 года № 21 (в редакции решений Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 7 декабря 2023 года № 66 и от 15 апреля 2025 года № 19), 

установил:

решением Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 14 мая 2021 года № 21 утверждено Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет выборных должностных лиц, осуществлявших свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области (далее – Положение), которое официально опубликовано в газете «Усть-Медведицкая газета» Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 24 мая 2021 года № 60-61.

Разделом 3 Положения установлены условия назначения пенсии за выслугу лет.

Согласно пункту 3.4 раздела 3 Положения определено, что лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района, пенсия за выслугу лет назначается при условии увольнения с муниципальной службы Серафимовичского муниципального района не ранее 24 июля 1997 года, наличии стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», и суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы Волгоградской области не менее десяти лет.

Решением Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 7 декабря 2023 года № 66, официально опубликованным в газете «Усть-Медведицкая газета» Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 20 декабря 2023 года №153, в Положение внесены изменения (далее – Положение в редакции от 7 декабря 2023 года), пункт 3.4 Положения изложен в следующей редакции:

«3.4. Лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района, пенсия за выслугу лет назначается при условии увольнения с муниципальной службы Серафимовичского муниципального района не ранее 24 июля 1997 года, наличии стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», и суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области не менее десяти лет». 

Решением Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 15 апреля 2025 года № 19, в Положение внесены изменения, которые не затрагивают содержания оспариваемой нормы (далее – Положение в редакциях решений от 7 декабря 2023 года, 15 апреля 2025 года № 19).

Первый заместитель прокурора Волгоградской области обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением, в котором просил с учетом заявления об уточнении требований от 1 июля 2025 года признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3.4 раздела 3 Положения в редакциях от 7 декабря 2023 года, от 15 апреля 2025 года № 19 в части установления суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области не менее десяти лет, ссылаясь в обоснование требований на то, что оспариваемая норма ограничивает предусмотренное федеральным законодательством право муниципального служащего на пенсионное обеспечение за выслугу лет, поскольку назначение пенсии за выслугу лет муниципального служащего поставлено в зависимость от стажа муниципальной службы непосредственно в органах местного самоуправления определенного муниципального образования, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (т. 2 л.д. 211).

ФИО1 обратилась в Волгоградский областной суд с исковым заявлением, в котором с учетом принятия 23 мая и 1 июля 2025 года заявлений об уточнении требований просит признать не действующим пункт 3.4 Положения в редакции от 7 декабря 2023 года, от 15 апреля 2025 года № 19 в части установления суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области не менее десяти лет. В обоснование требований указывает на применение в отношении нее оспариваемой нормы при отказе в назначении пенсию за выслугу лет. Отмечает, что оспариваемая норма противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (т.1 л.д. 4, т. 2 л.д. 150, 209, 236).

Определением от 14 мая 2025 года административные дела соединены в одно производство (т. 2 л.д. 82).

В ходе судебного заседания прокурор Джаналиева Э.Р. поддержала заявленные требования, просила удовлетворить. 

Представитель административного истца ФИО2, участвующий в судебном заседании путем использования видеоконференц-связи, поддержал заявленные требования.

Представитель Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области и администрации Серафимовичского муниципального района Волгоградской области ФИО3, участвующий в судебном заседании путем использования видеоконференц-связи, возражал против удовлетворения требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т. 1 л.д. 156).

Административный истец ФИО1 в письменном заявлении просила рассмотреть дело в ее отсутствие с участием представителя (т. 1 л.д. 168).

Представитель заинтересованного лица Администрации Волгоградской области в письменном отзыве позицию относительно заявленных требований не изложил (т. 1 л.д. 185).

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

Выслушав участников процесса, мнение прокурора относительно исковых требований ФИО1, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктами «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих урегулированы Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе).

В силу положений части 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее - Закон о государственном пенсионном обеспечении) условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам ведения муниципального района принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 20 статьи 17 Устава Серафимовичского муниципального района Волгоградской области к компетенции Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области относится установление условий предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим Серафимовичского муниципального района.

Изучив представленные в материалы дела документы, суд установил, что оспариваемое Положение в редакции от 7 декабря 2023 года принято Думой Серафимовичского муниципального района Волгоградской области в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие (т. 1 л.д. 41, 84-136, т. 2 л.д. 1). По этим основаниям нормативный правовой акт прокурором и ФИО1 не оспаривается.

Проверяя право прокурора на обращение в суд с настоящим иском, суд приходит к выводу о наличии у него полномочий на оспаривание в судебном порядке рассматриваемого нормативного правового акта.

Также суд отмечает наличие у ФИО1 права на обращение в суд с настоящим иском, принимая во внимание отказ в назначении муниципальной пенсии, где одним из оснований послужила оспариваемая норма (т. 2 л.д. 84, 124).

Оценивая нормативный правовой акт в оспариваемой части на предмет соответствия нормам права, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации).

В пункте 12 части 1 статьи 11 Закона о муниципальной службе предусмотрено, что муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Законом о муниципальной службе муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23); в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24);.

Основными принципами муниципальной службы в силу пунктов 7 и 8 статьи 4 Закона о муниципальной службе являются единство основных требований к муниципальной службе, а также правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.

В силу пункта 4 статьи 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно Приложению 2 к настоящему Федеральному закону.

Согласно части 1 статьи 25 Закона о муниципальной службе в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды замещения: должностей муниципальной службы; муниципальных должностей; государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации; должностей государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей федеральной государственной службы иных видов; иных должностей в соответствии с федеральными законами.

Особенности организации муниципальной службы в Волгоградской области и правовое положение муниципальных служащих Волгоградской области урегулированы Законом Волгоградской области от 11 февраля 2008 года № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области» (далее - Закон Волгоградской области № 1626-ОД). 

Статьей 9 Закона Волгоградской области № 1626-ОД предусмотрено, что в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на должностях, установленных Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». В стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим включаются (засчитываются) помимо периодов замещения должностей, указанных в Федеральном законе, иные периоды в соответствии с настоящим Законом согласно приложению 7. 

Условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Финансирование пенсий за выслугу лет муниципальным служащим осуществляется за счет средств местных бюджетов (статья 9.2 Закона Волгоградской области № 1626-ОД).

Конституционный суд Российской Федерации неоднократно указывал, что предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно. Органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств преследуемой цели. Это означает, что установленный ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № 32-П) 

Таким образом, при осуществлении правового регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной службы федеральным законодательством установлены общие правила определения стажа (общей продолжительности) муниципальной службы, в том числе для целей, связанных с пенсионным обеспечением муниципальных служащих. При этом, исходя из единства публичной природы государственной и муниципальной службы, предполагающей их взаимосвязь, определены виды должностей, периоды замещения которых включаются в указанный стаж, а также предусмотрена возможность включения (зачета) в стаж муниципальной службы для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим иных периодов в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Установление порядка исчисления стажа муниципальной службы отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации, а определение условий предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим - к компетенции муниципальных образований.

Однако, из приведенных положений Закона о государственном пенсионном обеспечении, Закона о муниципальной службе, Закона Волгоградской области №1626-ОД не следует, что стаж муниципальной службы, необходимый для назначения пенсии за выслугу лет, должен быть получен исключительно в органах местного самоуправления определенного муниципального образования.

Само по себе право муниципального служащего на получение дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет производно от его предшествующей трудовой деятельности на должностях муниципальной службы, предполагающей выполнение определенных, значимых для общества обязанностей, поэтому приобретение права на пенсию за выслугу лет связано с осуществлением данной деятельности муниципальным служащим на должностях муниципальной службы на территории всей Российской Федерации, а не только в отдельных публично-правовых образованиях Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 апреля 2019 года (пункт 42).

Оспариваемые истцами положения пункта 3.4 раздела 3 Положения в редакции решений Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 7 декабря 2023 года № 66 и от 15 апреля 2025 года № 19 устанавливают ограничения для назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в виде определенной продолжительности стажа муниципальной службы (не менее 10 лет) исключительно в Серафимовичском муниципальном образовании, что противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и является основанием для признания их не действующими (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Доводы представителя ответчика о том, оспариваемые условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих Серафимовичского муниципального района соотносимы с условиями пенсионного обеспечения государственных служащих Волгоградской области, установленными Законом Волгоградской области № 778-ОД, основанием для отказа в удовлетворении требований не являются, поскольку основаны на неверном толковании норм права. 

Также несостоятельны доводы представителя ответчика об обусловленности оспариваемого правового регулирования фактом финансирования выплат муниципальных пенсий за счет средств местного бюджета, поскольку указанное обстоятельство не предоставляет муниципальным образованиям полномочий по введению дополнительных ограничений для назначения пенсии по выслуге лет. 

С учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в связи с применением оспариваемой нормы и реализацией субъектами соответствующих правоотношений прав и обязанностей, суд полагает необходимым признать пункт 3.4 раздела 3 Положения в редакции решений Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 7 декабря 2023 года № 66 и от 15 апреля 2025 года № 19 не действующим со дня вступления в законную силу решения суда в части установления суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области не менее десяти лет, что в полной мере обеспечивает возможность восстановления нарушенных прав.

Руководствуясь положениями статей 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц, административное исковое заявление ФИО1 о признании не действующим в части Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет выборных должностных лиц, осуществлявших свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих в органах местного самоуправления С. муниципального района Волгоградской области от 14 мая 2021 года № 21 (в редакции решений Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 7 декабря 2023 года № 66 и от 15 апреля 2025 года № 19), удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3.4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет выборных должностных лиц, осуществлявших свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 14 мая 2021 года № 21 (в редакции решений Думы Серафимовичского муниципального района Волгоградской области от 7 декабря 2023 года № 66 и от 15 апреля 2025 года № 19) в части установления суммарной продолжительности замещения должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления Серафимовичского муниципального района Волгоградской области не менее десяти лет.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном источнике опубликования в районной газете «Усть-Медведицкая газета» Серафимовичского муниципального района Волгоградской области. 

Решение может быть обжаловано в течение 1 месяца со дня принятия в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд.

Судья А.В. Курникова

Мотивированный текст решения изготовлен 29 июля 2025 года.