Дело № 3а-280/2021 г.

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 06 августа 2021 г.

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Астапенко С.А.

при секретаре Кузнецове А.Ю.

с участием прокурора Чубуковой А.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО5, ФИО6 о признании недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 в части,

УСТАНОВИЛ:

24.12.2020 г. Правительством Ленинградской области принято постановление № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (далее – Постановление № 853).

В приложении к Постановлению приведены изменения, вносимые в положение о территориальном планировании, карты функциональных зон поселения и планируемого размещения объектов местного значения поселения, на которых указано расположение функциональных жилых зон: Ж1 - зон застройки индивидуальными жилыми домами, Ж2 - зон застройки малоэтажными жилыми домами до 4 этажей, Ж3 - зон застройки среднеэтажными жилыми домами от 5 до 8 этажей, функциональных рекреационных зон: Р2 зон озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары). 

ФИО1, ФИО5, ФИО6 обратились в суд с административным исковым заявлением к Правительству Ленинградской области о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне Р2 (зона озелененных насаждений общего пользования).

Требования административного иска мотивированы тем, что ФИО2, ФИО3, ФИО4 являются собственниками земельного участка с кадастровым номером №, площадью 120314 кв.м, расположенного по адресу: 

<

адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для жилищного строительства. 

До внесения изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск» земельный участок с кадастровым номером № был отнесен к функциональной зоне Ж3 (зона среднеэтажной жилой застройки).

На стадии подготовки проекта Генерального плана к обсуждению на публичных слушаниях предполагалось данный земельный участок отнести к функциональной зоне Ж2 «Зона малоэтажной жилой застройки с количеством этажей не более 4, включая мансардный».

Представитель административных истцов 16.11.2020 г. принял участие в публичных слушаниях, где выразил несогласие с предлагаемыми изменениями в Генеральный план, представил возражения относительно обоснованности изменения функциональной зоны для земельного участка с кадастровым номером № с зоны Ж3 на зону Ж3. 

Согласно Постановлению № 853 земельный участок с кадастровым номером № отнесен к функциональной зоне Р2 с исключением из функциональной зоны Ж3. 

В ходе разработки проекта изменений в Генеральный план вопрос изменения функциональной зоны участка с кадастровым номером № с зоны Ж3 на зону Р2 уполномоченным органом не инициировался и на публичных слушаниях не обсуждался, что является грубым нарушением процедуры внесения изменений в Генеральный план муниципального образования, принципа правовой определенности режима использования земельного участка.

Принимая оспариваемые изменения в Генеральный план в части отнесения земельного участка административных истцов к функциональной зоне Р2, Правительство Ленинградской области действовало произвольно, без объективного и разумного обоснования необходимости отнесения участка к зоне Р2.

Постановление № 853 в оспариваемой части повлекло нарушение прав и законных интересов административных истцов, так как лишает их возможности использовать земельный участок в соответствии с разрешенным видом использования – для жилищного строительства. Функциональная зона Р2 – зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары) не допускает осуществление строительства жилых домов, является территорией свободной для посещения неопределенного круга лиц. 

Отнесение земельного участка с кадастровым номером № к зоне Р2 противоречит п.12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ), ст. 209, ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), не обеспечивает справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, ведет к нарушению принципа равенства всех перед законом. 

В дополнении к административному иску представителем административных истцов обращается внимание на то обстоятельство, что при разработке Генерального плана не учитывались местные нормативы градостроительного регулирования, расчетные показатели указаны неверно. Изменение зоны с Ж3 на Р2 в отношении земельного участка не является обоснованным. К территориям зеленых насаждений общего пользования не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности (л.д. 107-121 т.1, л.д. 163-171 т. 4).

В отзыве административного ответчика Правительства Ленинградской области указывается на отсутствие оснований для удовлетворения административного иска. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий, предоставленных Правительству Ленинградской области, с соблюдением установленного законодательством порядка. Территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников земельных участков, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступить в объективное противоречие с интересами собственников земельных участков. Подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории. 

На публичных слушаниях учтены предложения граждан, постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводились публичные слушания, о внесении изменений в проект в части функциональных зон, в том числе об изменении функциональной зоны земельного участка с кадастровым номером № с Ж3 на Р2. 

Права собственника на использование своего земельного участка не носят абсолютный характер и могут быть ограничены в связи с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. 

Ссылаясь на положения ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, Правительство полагает, что установленное Генеральным планом функциональное зонирование на земельный участок не исключает право владения, пользования и распоряжения им.

Изменения функциональной зоны в отношении территории, включающей в себя земельный участок с кадастровым номером №, внесены в генеральный план на основании предложения Правительства Ленинградской области от 22.05.2020 г. №, обусловленное необходимостью предоставления квартир пострадавшим гражданам – участникам долевого строительства многоквартирных домов, для чего необходимо выполнить требования нормативов градостроительного проектирования об обеспечении объектами транспортной, инженерной инфраструктуры и зелеными насаждениями общего пользования. Строительство и размещение данных объектов возможно на прилегающих к объекту строительства земельных участках, в том числе на участке с кадастровым номером №. Кроме этого, строительство на земельном участке с кадастровым номером № жилых домов повлечет за собой: нагрузку на коммунальные сети, не имеющие мощностей для обеспечения потребностей жилых домов; нарушения предельных значений расчетных показателей минимально и максимально допустимого уровня территориальной доступности для населения на застроенной территории школ и детских садов; нарушения требований пунктов 3.23, 5.2 СП 42.1330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89», утв. приказом Минстроя России от 30.12.2016 № 1034/пр, подп. 2.6.1 пункта 2.6 постановления Правительства Ленинградской области от 04.12.2017 г. № 525 «Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования» в части соотношения площади жилой застройки и площади с зелеными насаждениями общего пользования применительно к территории г. Всеволожска (л.д. 181-184 т.2, 150-162 т. 4). 

Представитель заинтересованного лица комитета градостроительной политики Ленинградской области просит отказать в удовлетворении требований административного иска, отмечая, что изменения функциональной зоны в отношении рассматриваемой территории, в том числе земельного участка с кадастровым номером №, внесены в генеральный план поселения на основании предложения Правительства Ленинградской области от 22.05.2020 №. Данное решение продиктовано многочисленными обращениями граждан, возражающих против застройки территории «Румболово» в связи с отсутствием необходимой социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, принято с учетом стратегии социально-экономического развития Всеволожского муниципального района Ленинградской области, программы социально-экономического развития муниципального образования «Город Всеволожск» и муниципальной программ «Развитие жилищно-коммунального хозяйства на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области на 2021-2025 годы», а также с учетом того, что земельный участок в соответствии с установленным целевым назначением не используется. Материалы проекта, вынесенные на публичные слушания, содержали изменения в соответствии с указанным предложением. Замечаний и предложений в период проведения публичных слушаний по проекту изменений в генеральный план против отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне Р2 не поступало. (л.д. 154-168 т. 2). 

Заинтересованное лицо администрация МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области в отзыве также просит отказать административным истцам в удовлетворении административного иска, поддерживая правовую позицию Правительства Ленинградской области и комитета градостроительной политики Ленинградской области. Дополнительно в отзыве поясняется, что в разрабатываемом проекте изменений в правила землепользования и застройки территории МО «Город Всеволожск» в целях приведения в соответствие с Генеральным планом МО «Город Всеволожск» земельный участок с кадастровым номером № планируется отнести к территориальной зоне ТР2 «Зона размещения зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары)» с установлением видов разрешенного использования: предоставление коммунальных услуг, отдых (рекреация), площадки для занятия спортом, благоустройство территории (л.д. 173-175 т.2, л.д. 33-40 т. 4).

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО7 настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном иске. 

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области ФИО8 просила отказать в удовлетворении требований иска, считая его доводы необоснованными. 

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Чубуковой А.С., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходи к следующему. 

ФИО1, ФИО5, ФИО6 являются собственниками земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: 

<

адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для жилищного строительства (л.д. 29-38 т. 1).

Следовательно, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений.

Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 16.03.2015 № 68.

Согласно п.4.2 данного Порядка от 16.03.2015 № 68, изменения в документ территориального планирования муниципального образования утверждаются постановлением Правительства Ленинградской области.

Согласно ст. 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (ч.2). Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ч. 8). Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (ч. 9). Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (ч. 13).

Судом установлено, что проект изменений в Генеральный план подготовлен на основании постановления администрации МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области от 18.08.2017 года № 2209 о подготовке проекта изменений в генеральный план МО «Город Всеволожск». 

В соответствии с ч. 1 ст. 25 ГрК РФ проект внесения изменений в генеральный план согласован с Минэкономразвития России (сводное заключение от 12.05.2020 № 14847-ОТ/Д27и).

В соответствии с ч. 2 ст. 25 ГрК РФ в администрацию «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области направлено сводное заключение Правительства Ленинградской области от 13.05.2020 г. об отказе в согласовании проекта изменений в Генеральный план. 

В этой связи постановлением администрации «Всеволожский муниципальный район» от 11.06.2020 г. создана согласительная комиссия, на заседании которой рассмотрено и учтено в проекте изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск» предложение заместителя председателя Правительства Ленинградской области по строительству и жилищно-коммунальном хозяйству о необходимости отнести земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, № к зоне рекреации (л.д. 155-162 т.4). 

28.07.2020 г. проект изменений в Генеральный план окончательно согласован с органами исполнительной власти Ленинградской области. 

Главой МО «Город Всеволожск» издано распоряжение от 20.10.2020 г. № 77 «О проведении публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план МО Всеволожский муниципальный район» с 23.10.2020 по 27.11.2020 г.

В публичных слушаниях 25.11.2020 г. приняли участие 118 участников, поступили замечания и предложения по проекту изменений в Генеральный план. Представителем административных истцов направлено несогласие с изменениями в Генеральный план в части изменения зоны Ж3 (зона среднеэтажной жилой застройки) на зону Ж2 (малоэтажной жилой застройки) в отношении земельного участка с кадастровым номером № (л.д. 54, 56, 57 т. 1). 

Замечания и предложения по проекту изменений в Генеральный план рассмотрены на заседании комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки администрации МО «Всеволожский муниципальный район», 26.11.2020 составлено заключение о результатах публичных слушаний № 72/4.3-08-01 (л.д. 40-55 т.1).

Результаты публичных слушаний опубликованы в газете Всеволожск, Городская жизнь (27.11.2020 г. № 45). 

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru).

Принятое 24.12.2020 г. Постановление № 853 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru 26.12.2020.

Следовательно, оспариваемый нормативный акт принят административным ответчиком в пределах своих полномочий, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером № Генеральным планом МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области до внесения в него оспариваемых поправок был отнесен к функциональной зоне Ж3 – зоне среднеэтажной жилой застройки с количеством этажей от 4 до 9. Указанный земельный участок находится в собственности административных истцов.

В 2016 году ОАО «Всеволожские тепловые сети» были выданы ФИО1, ФИО5, ФИО6 технические условия на подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе теплоснабжения, водоснабжения и канализации г. Всеволожска проектируемых многоэтажных жилых домов, детского сада и офисного здания, в том числе на земельном участке №.

Постановлением № 853 данный земельный участок отнесен к функциональной зоне Р2 - зона озелененных территорий общего пользования (л.д. 187-189 т.4). 

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Суд полагает, что оспариваемые положения Постановления № 853, не в полной мере соответствуют названным принципам.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ генеральный план МО «Город Всеволожск» является документом территориального планирования муниципального образования.

Согласно п. 12 ст. 12 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В п. 12 ст. 85 ЗК РФ указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям зеленых насаждений общего пользования не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

На момент внесения изменений в Генеральный план МО «Город Всеволожск» оспариваемым Постановлением № 853, земельный участок с кадастровым номером №, включенный в границы функциональной зоны Ж3, находился в частной собственности, имел вид разрешенного использования для строительства многоэтажных домов.

Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (ст. 1 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Тем самым подготовка Генерального плана МО «Город Всеволожск» как документа долгосрочного территориального планирования направлена не только на отражение существующей территории городского поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Однако исходя из установленных в статье 2 ГрК РФ принципов законодательства в градостроительной деятельности, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

В рассматриваемом случае правоотношений изменение функциональной зоны территории, влекущее за собой ограничение прав собственника земельного участка и иных заинтересованных лиц на неопределенный срок, должно иметь разумное и объективное обоснование, основанное на анализе баланса частных и публичных интересов, с соблюдением конституционных принципов, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, иначе, оно являлось бы произвольным.

Суд полагает, что административным ответчиком не представлено доказательств соблюдения указанных принципов при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с ч. 5 ст. 9 ГрК РФ подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Доводы комитета градостроительной политики Ленинградской области о том, что включение земельного участка административных истцов в зону Р2 соответствует стратегии социально-экономического развития МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области на период до 2030 года, программе социально-экономического развития МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области до 2025 года, муниципальной программе «Развитие жилищно-коммунального хозяйства на территории МО «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области на 2021-2025 годы», судом не могут быть приняты во внимание, так как какое-либо указание на необходимость изменения функциональной зоны Ж3 на функциональную зону Р2 применительно к рассматриваемой территории в этих документах отсутствует (л.д. 194-218 т. 4, т. 5, л.д. 1-227 т.6).

Суд отклоняет и доводы Правительства Ленинградской области об обеспечении населения города Всеволожска в соответствии с нормативами градостроительного проектирования дополнительными зелеными насаждениями общего пользования в связи со строительством многоквартирного дома для предоставления жилья пострадавшим участкам долевого строительства, поскольку не представлены доказательства, разумно и объективно обосновывающие необходимость изменения функциональной зоны Ж3 - среднеэтажной жилой застройки на функциональную зону Р2 - озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары) в границах земельного участка с кадастровым номером №. 

С учетом изложенного, Постановление № 853 в части отнесения земельного участка к функциональной зоне Р2 - зоне озелененных территорий общего пользования, противоречит вышеприведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что является основанием для удовлетворения заявленных административными истцами требований.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда по данному делу применялся и на его основании реализовывались права и обязанности граждан и организаций, он подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1, ФИО5, ФИО6 о признании недействующим в части постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 г. № 853 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к функциональной зоне Р2 (зона озелененных территорий общего пользования).

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение принято в окончательной форме 20.08.2021 г.