Дело № 3а-101/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

«23» ноября 2020 года город Благовещенск

Амурский областной суд в составе:

председательствующего судьи Бушманова А.П.,

при секретаре Китаеве И.В.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Амурской области Пряхиной И.О., представителя ГУ МЧС России по Амурской области ФИО1, представителя Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области ФИО2, представителя Правительства Амурской области ФИО3, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Амурской области к Правительству Амурской области о признании недействующим нормативного правового акта в части, 

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Амурской области Медведев Р.Ф. обратился в суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование, указав, что Правительством Амурской области принято постановление от 03 июня 2020 года № 358 «О внесении изменений в постановление Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270», которое противоречит действующему федеральному законодательству. В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона № 68-ФЗ и пункта 2 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1340 (далее - Порядок № 1340) резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем, пунктом 2 приложения к постановлению Правительства № 356 устанавливаются цели создания резерва материальных ресурсов, непредусмотренные Федеральным законом № 68-ФЗ: в случае угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Аналогичные противоречия указанным нормам содержатся в пункте 5 приложения к постановлению Правительства № 356 при указании на случаи выпуска материальных ресурсов из резерва в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций, а также в абзаце 2 пункта 13 приложения к постановлению Правительства № 356 при указании на заключение договоров с поставщиками на поставку материальных ресурсов при введении режима повышенной готовности, что повлечет выпуск средств материальных резервов в период введения режима повышенной готовности вместо использования резервов только для случаев ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кроме того, в подпунктах 2 и 3 пункта 16, подпунктах 1 и 2 пункта 17, подпунктах 1 и 2 пункта 18 приложения к постановлению Правительства № 356 имеется противоречие требованиям пункта «ж» части 1 статьи 11, части 1 статьи 25 Федерального закона № 68-ФЗ и пунктов 2 и 3 Порядка № 1340, выразившееся в указании на случаи выпуска материальных ресурсов из резерва, а также перечень документов, подтверждающих обоснование запросов выпуска материальных ресурсов из резерва в период введения режима повышенной готовности вместо использования резервов только для случаев ликвидации чрезвычайных ситуаций. Помимо изложенного, в нормах пунктов 2, 5, абзаца 2 пункта 13, подпунктов 2 и 3 пункта 16, подпунктов 1 и 2 пункта 17, подпунктов 1 и 2 пункта 18 приложения к постановлению Правительства № 356 имеет место коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, согласно которому принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов при принятии нормативных правовых актов. Оспариваемые положения нарушают права неопределенного круга лиц - жителей Амурской области и лиц, находящихся на территории области, в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Так, за период с 03 июня 2020 года по 20 августа 2020 года (период действия постановления Правительства от 03 июня 2020 года № 358) из материального резерва области выпущены следующие ресурсы: труба дымовая в количестве 1 шт. для ликвидации чрезвычайной ситуации, возникшей на территории Завитинского района (08 июля 2020 года); укрывной материал (тенты) в объеме 736 м2, профилированные стальные листы в количестве 75 листов, мотопомпы 5 шт. для ликвидации чрезвычайной ситуации, возникшей на территории Октябрьского района, вызванной опасным природным явлением «очень сильный ветер» (29 июля 2020 года). До настоящего времени данные ресурсы, израсходованные из материального резерва Амурской области не восполнены, проводятся мероприятия по восполнению запаса материальных резервов. Из указанного следует, что данными нормами приложения к постановлению Правительства № 356 в сравнении с федеральным законодательством необоснованно расширен перечень случаев, когда производится выпуск материальных ресурсов из резерва, что угрожает возникновением случаев отсутствия резерва материальных ресурсов в момент наступления чрезвычайной ситуации, не поддающейся прогнозированию заранее, а также влечет нецелевое расходование резерва материальных ресурсов, а при возникновении случаев чрезвычайных ситуаций угрозу наступления негативных последствий и невозможности их предотвращения во время развития чрезвычайной ситуации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 20, 39, 208 КАС РФ, статьями 27, 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ», уточнив требования, просит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункта 2 в части слов «или угрозы их возникновения», «а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций»; пункта 5 в части слов «предупреждения чрезвычайных ситуаций»; абзац 2 пункта 13 в части слов «режим повышенной готовности»; подпунктов 2 и 3 пункта 16, подпунктов 1 в части слов «режима повышенной готовности» и 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайных ситуаций» пункта 17; подпунктов 1 в части слов «режима повышенной готовности» и 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайной ситуации» пункта 18 приложения к постановлению правительства Амурской области от 3 июня 2020 № 358 «О внесении изменений в постановление правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270».

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Амурской области Пряхина И.О. настаивала на уточненных требованиях, поддержала доводы административного искового заявления. 

Представитель правительства Амурской области ФИО3 возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление, согласно которому, статьей 23 Закона Амурской области от 06 марта 1997 года № 151-ОЗ «О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» полномочие по определению порядка создания и использования резервов (резервных фондов) области и порядка восполнения использованных средств этих резервов закреплено за Правительством области. В целях реализации данного полномочия созданы резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области и резервный фонд Правительства Амурской области. При этом в соответствии со статьей 25 Федерального закона № 68-ФЗ, Порядком создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области, утвержденным постановлением Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270 (далее – Порядок №270), предусмотрено использование резерва материальных ресурсов в целях экстренного привлечения необходимых средств при возникновении чрезвычайных ситуаций. Тем самым, правительством Амурской области возложенное на него полномочие по созданию резерва в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций реализуется в установленном порядке. В условиях пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Амурской области был введен режим повышенной готовности (режим чрезвычайной ситуации не вводился). Реальная угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан повлекла необходимость экстренного выделения средств индивидуальной защиты, дезинфицирующих средств, специальных устройств для обработки общественных территорий и других материальных ресурсов из областного резерва. В связи с этим, постановлением Правительства Амурской области от 03 июня 2020 № 358 были внесены изменения в Порядок №270 в целях расширения возможности использования областного резерва не только на цели ликвидации чрезвычайных ситуаций, но и на цели их предупреждения в условиях введенного режима повышенной готовности. Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ напрямую возлагает на субъекты Российской Федерации полномочия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, при этом, не ограничивая в выборе мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и не определяя порядка реализации данных полномочий. Административный истец полагает, что оспариваемые положения постановления Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года № 358 нарушают права неопределенного круга лиц - жителей Амурской области и лиц, находящихся на территории области. Вместе с тем доказательств о наличии конкретных фактов нарушений или угрозы нарушений прав, свобод и законных интересов указанных лиц административным истцом не представлено. Федеральным законом от 01 апреля 2020 года № 98-ФЗ были внесены изменения в пункт 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части осуществления закупок товаров у единственного поставщика для предупреждения чрезвычайных ситуаций (при введении режима повышенной готовности). На основании изложенного, полагает необоснованной позицию о предполагаемой нехватке материальных средств резерва, так как действующее законодательство позволяет оперативно закупать материальные ресурсы с привлечением средств резервного фонда Правительства области и тем самым восполнять материальные запасы областного резерва в течение финансового года. Относительно доводов прокуратуры области о несоответствии постановления Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года № 358 постановлению Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» указывает, что согласно части 2 статьи 25 Федерального закона № 68-ФЗ определение порядка создания и использования областного резерва отнесено к исключительной компетенции Правительства Амурской области. При этом в Федеральном законе № 68-ФЗ нормы, предусматривающие обязанность при определении такого порядка руководствоваться нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, отсутствуют.

В судебном заседании представитель заинтересованных лиц - управления ГУ МЧС России по Амурской области ФИО1 и министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области ФИО2 поддержали позицию представителя Правительства Амурской области, полагали требования прокурора Амурской области не подлежащими удовлетворению. ФИО2 привела доводы, изложенные в письменном отзыве по делу. 

Представитель заинтересованного лица министерства юстиции Амурской области, уведомленный надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, о причине неявки не сообщил. В силу части 5 статьи 213 КАС РФ суд определил рассмотреть дело при данной явке.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Часть 3 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд могут обратиться, в частности, прокурор в пределах своей компетенции. 

Согласно материалам дела, Правительством Амурской области принято постановление от 15 ноября 2008 года № 270 «О Порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области» (вместе с «Номенклатурой и объемами резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области»). 

Постановлением правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358 внесены изменения в постановление Правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270. 

Текст документа (постановления Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358) опубликован 05 июня 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 

В рамках настоящего дела прокурором оспаривается пункт 2 в части слов «или угрозы их возникновения», «а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций»; пункт 5 в части слов «предупреждения чрезвычайных ситуаций»; абзац 2 пункта 13 в части слов «режим повышенной готовности»; подпункты 2 и 3 пункта 16, подпункты 1 в части слов «режима повышенной готовности» и 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайных ситуаций» пункт 17; подпункты 1 в части слов «режима повышенной готовности» и 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайной ситуации» пункта 18 приложения к указанному постановлению правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358. 

Рассматривая заявленные требования по существу, суд приходит к следующим выводам. 

В силу пункта «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий. 

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации) определяются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт 2 Федерального закона № 68-ФЗ).

В соответствии с подпунктами 4, 5 и 5.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №184-ФЗ), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях; предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий.

По вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 Федерального закона №184-ФЗ). 

В соответствии с подпунктом «ж» пункта 1 статьи 11, абзацем 1 статьи 25 Федерального закона №68-ФЗ, абзацем 1 статьи 23 Закона Амурской области от 06 марта 1997 года № 151-ОЗ «О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Закона Амурской области № 151-ОЗ) органы государственной власти субъекта Российской Федерации создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, при этом резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения их в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Из пункта 2 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года №1340 (далее – Порядок №1340), следует, что резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы. 

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются резервы материальных ресурсов, в том числе субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 Порядка №1340).

В настоящем случае порядок создания и использования указанных резервов (резервных фондов) Амурской области и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются Правительством области (абзац 2 статьи 23 Закона Амурской области № 151-ОЗ, абзац 2 статьи 25 Федерального закона №68-ФЗ).

С целью реализации данного полномочия на территории Амурской области создан резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области и резервный фонд Правительства Амурской области. 

В связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Российской Федерации и Амурской области, в соответствии с Федеральными законами от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», распоряжением Губернатора Амурской области от 27 января 2020 №10-р с 27 января 2020 года на территории Амурской области введен режим повышенной готовности.

В целях обеспечения экстренного привлечения необходимых ресурсов для предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при введении на территории Амурской области режима повышенной готовности постановлением Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358 внесены изменения в постановление правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270 «О Порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области» (в редакции постановления Правительства Амурской области от 15 апреля 2020 года № 220), в частности, приложение № 1 к постановлению изложено в новой редакции.

Так, в соответствии с оспариваемым пунктом 2 приложения к постановлению №358 резерв создается Правительством области в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера или угрозы их возникновения и используется для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения при ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, масштабов их последствий, а также сохранения здоровья людей.

Восполнение материальных ресурсов Резерва исполнительными органами государственной власти области, органами местного самоуправления может осуществляться за счет материальных ресурсов, переданных Правительству Амурской области, исполнительным органам государственной власти области в качестве гуманитарной помощи от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, юридических и физических лиц для ликвидации возникших на территории области чрезвычайных ситуаций и их последствий (предупреждения чрезвычайных ситуаций), в том числе выпущенных из Резерва и не использованных органами местного самоуправления для ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий (предупреждения чрезвычайных ситуаций) (пункт 5 приложения к постановлению №358).

В целях сокращения расходов на создание и хранение Резерва допускается заключение договоров в порядке, определенном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, с поставщиками, имеющими материальные ресурсы в наличии, на их экстренную поставку при введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности) (абзац 2 пункта 13 приложения к постановлению №358).

Выпуск материальных ресурсов из Резерва осуществляется по решению Правительства области для предупреждения чрезвычайных ситуаций регионального характера (при введении режима повышенной готовности); в порядке заимствования в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального, муниципального характера (при введении режима повышенной готовности) (подпункты 2 и 3 пункта 16 приложения к постановлению №358).

Из оспариваемых подпунктов 1 и 2 пункта 17 приложения к постановлению №358 следует, что обоснованность запроса исполнительных органов государственной власти области подтверждается следующими документами: копии протокола комиссии при Правительстве Амурской области по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и решения губернатора Амурской области о введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности); обоснование потребности в запрашиваемых материальных ресурсах (необходимость выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ, размещения эвакуируемого населения в пунктах временного размещения и питания граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, подтверждаемая актами, сметами, иными документами, количество запрашиваемых материальных ресурсов). 

В соответствии с оспариваемыми подпунктами 1 и 2 пункта 18 приложения к постановлению №358 обоснованность запроса органов местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов, поселений) подтверждается следующими документами: копии протокола заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления и решения о введении режима чрезвычайной ситуации (режима повышенной готовности) на территории муниципального образования; обоснование потребности в запрашиваемых материальных ресурсах (необходимость выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ, размещения эвакуируемого населения в пунктах временного размещения и питания граждан, проведения других первоочередных мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, подтверждаемая актами, сметами, иными документами, количество запрашиваемых материальных ресурсов; отсутствие (недостаточность) материальных ресурсов в резерве материальных ресурсов муниципального образования).

Таким образом, в оспариваемых положениях приложения к постановлению Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358 расширен перечень оснований для выпуска материальных ресурсов из резерва, в частности в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций (в период введения режима повышенной готовности). 

Согласно позиции административного истца, оспариваемые положения приложения к постановлению Правительства Амурской области № 358 противоречат федеральному законодательству, а именно пункту «ж» части 1 статьи 11, части 1 статьи 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон) и пунктам 2, 3 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340.

Однако суд не может согласиться с таким суждением административного истца по следующим основаниям.

Статьей 4 Федерального Закона № 68-ФЗ установлена правовая основа создания и деятельности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Правительством Российской Федерации 30 декабря 2003 года утвержден Порядок организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций № 794 «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

В соответствии с частью 1 статьи 4 вышеназванного Закона и указанного постановления единая система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций состоит из органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Абзацем 1 статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ к чрезвычайной ситуации отнесена обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу абзаца 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 указанного нормативного правового акта предусмотрено, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

Анализируя положения приведенных норм права в их системном толковании, суд приходит к выводу, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе на региональном уровне, могут действовать в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации путем проведения комплекса мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения чрезвычайной ситуации, сохранения здоровья людей, снижения размера ущерба окружающей среде и материальных потерь. 

Суд принимает во внимание, что Федеральный закон №68-ФЗ не закрепляет конкретный перечень мероприятий, формы выделения средств и не ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации по использованию резервов на цели предупреждения чрезвычайных ситуаций и предотвращения причинения вреда жизни и здоровью граждан.

Напротив, в соответствии с пунктом 10 статьи 4.1 указанного нормативного правового акта, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (высшее должностное лицо) в пределах полномочий, определенных статьей 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ, при введении режима повышенной готовности вправе определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов на цели предупреждения чрезвычайных ситуаций. 

При разрешении настоящего спора, суд также принимает во внимание, что использование аналогичных резервов материальных ресурсов не только на цели ликвидации чрезвычайных ситуаций, но и на цели их предупреждения предусмотрено в нормативных правовых актах о резервах органов исполнительной власти: приказ МЧС России от 27 января 2014 года № 27 «Об утверждении Положения о резерве материальных ресурсов МЧС России для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», приказ ФМБА России от 29 июня 2017 года № 125 «Об утверждении состава противоэпидемических бригад усиления и номенклатуры Резерва противоэпидемического имущества ФМБА России», приказ Минсельхоза России от 21 июля 2006 № 213 «О функциональных подсистемах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) Минсельхоза России», приказ Минздравсоцразвития России от 28 ноября 2006 года № 803 «Об утверждении Положений о функциональных подсистемах Всероссийской службы медицины катастроф и Резервов медицинских ресурсов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) закреплен принцип самостоятельности бюджетов, в соответствии с которым органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом наделены правом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 85 БК РФ). 

Таким образом, Правительство Амурской области, действуя в рамках полномочий по предметам совместного ведения, постановлением Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358 самостоятельно определило, что одним из мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций является формирование запасов материальных средств для их экстренного использования, с целью исключения или снижения рисков причинения ущерба жизни и здоровью граждан, а также уменьшению возможных негативных последствий. 

Суждение административного истца об использовании запасов резерва исключительно на цели ликвидации чрезвычайных ситуаций основаны на неверном толковании норм федерального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и ограничивают полномочия субъектов Российской Федерации в самостоятельном решении вопросов противодействия угрозам жизни и здоровья граждан, что может привести к негативным последствиям как в условиях текущей эпидемиологической ситуации, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19, так и в будущем.

Распространение COVID-19 на территории Российской Федерации повлекло и может повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения. 

С позицией административного истца о том, что может произойти нехватка материальных средств резерва, выпущенных из резерва на цели предупреждения чрезвычайной ситуации или в период введения режима повышенной готовности, при реальном возникновении чрезвычайной ситуации на территории Амурской области, чем будут нарушены права неопределенного круга лиц - жителей Амурской области и лиц, находящихся на территории области, суд согласиться не может, поскольку нормами действующего законодательства предусмотрен оперативный закуп материальных ресурсов с привлечением средств из резервного фонда Правительства Амурской области, что позволяет восполнять материальные запасы резерва области в течение финансового года. 

В частности статья 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) предусматривает случаи, когда заказчиком может осуществляться закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

К таким случаям в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе относится осуществление закупок товаров, работ, услуг при необходимости оказания медицинской помощи в неотложной или экстренной форме либо вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения (при введении режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи. При этом заказчик вправе осуществить закупку товара, работы, услуги в количестве, объеме, которые необходимы для оказания такой медицинской помощи либо вследствие таких аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, для оказания гуманитарной помощи, если применение конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно.

Данная правовая норма позволяет осуществить закупки материальных средств для пополнения резерва неконкурентным способом в целях оперативного решения вопросов предупреждения (введение режима повышенной готовности) и ликвидации чрезвычайных ситуаций, что также указывает на возможность экстренного использования материальных ресурсов для данных целей при необходимости. 

В соответствии с пунктом 2 Правил использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Амурской области, утвержденных постановлением Правительства Амурской области от 15 апреля 2014 года № 241 (в редакции постановлений Правительства Амурской области от 05.07.2019 № 377) средства резервного фонда направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации на указанные цели.

Постановлением Правительства Амурской области от 21 октября 2020 года № 723 пункт 2 Правил использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Амурской области дополнен указанием на то, что средства резервного фонда также направляются на восполнение резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области. 

Таким образом, оспариваемые положения постановления правительства Амурской области от 3 июня 2020 № 358 «О внесении изменений в постановление правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270» не препятствуют реализации полномочий органов государственной власти Амурской области, направленных на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, издан компетентным органом с соблюдением порядка и не нарушает прав неопределенного круга лиц, в защиту которых выступает прокурор Амурской области, в связи, с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении требований прокурора Амурской области к правительству Амурской области о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункта 2 в части слов «или угрозы их возникновения», «а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций»; пункта 5 в части слов «предупреждения чрезвычайных ситуаций»; абзац 2 пункта 13 в части слов «режим повышенной готовности»; подпунктов 2 и 3 пункта 16, подпунктов 1 в части слов «режима повышенной готовности» и 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайных ситуаций» пункта 17; подпунктов 1 в части слов «режима повышенной готовности» и 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайной ситуации» пункта 18 приложения к постановлению правительства Амурской области от 3 июня 2020 № 358 «О внесении изменений в постановление правительства Амурской области от 15 ноября 2008 г. № 270». 

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 02 декабря 2020 года

Председательствующий А.П. Бушманов

Дело № 3а-101/2020