Дело № 3а-289/2020 

Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

14 декабря 2020 года Санкт-Петербург 

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А., 

при секретаре Яцкевич Т.В. 

с участием прокурора Кононенко Н.С., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части Положения «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе», утвержденного решением Муниципального Совета Муниципального образования Финляндский округ от 11 декабря 2018 года № 49 в редакции решения Муниципального Совета Муниципального образования Финляндский округ от 10 ноября 2020 № 36,

установил:

Решением Муниципального совета муниципального образования Финляндский округ от 11 декабря 2018 года № 49 утверждено Положение «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе» (далее – Положение), опубликованное в специальном выпуске газеты «Финляндский округ № 11 от 13 декабря 2018 года (т.1 л.д.87-99,105-110,175-182), которым установлен порядок обеспечения социальных гарантий выборному должностному лицу местного самоуправления, депутатам Муниципального совета, председателю избирательной комиссии муниципального образовании Финляндский округ, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, определены условия оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности. 

Согласно статье 1 Положения к лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, относятся выборное должностное лицо местного самоуправления - Глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя Муниципального совета, депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, к которым относятся заместители главы муниципального образования, исполняющего полномочия председателя Муниципального совета, председатель избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, действующей на постоянно основе и являющейся юридическим лицом, исполняющей свои полномочия на постоянной основе. 

Решением Муниципального совета муниципального образования Финляндский округ от 18 мая 2020 года № 2 в вышеуказанное Положение внесены изменения, Положение изложено в новой редакции, которая не изменила перечень лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Указанное решение опубликовано в газете «Финляндский округ» 21 мая 2020 года (т.1 л.д.125-1540). 

Решением Муниципального совета муниципального образования Финляндский округ от 10 ноября 2020 года № 4 также в вышеуказанное Положение внесены изменения путем изложения Положения в новой редакции. Указанное решение опубликовано в специальном выпуске газеты «Финляндский округ № 1 от 11 ноября 2020 года (т.1 л.д.113-121,183-194). 

Согласно статье 1 Положения в новой редакции лица, замещающие муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ осуществляют свои полномочия на постоянной основе. К лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе относятся:

1. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя Муниципального совета, – выборное должностное лицо местного самоуправления.

2. Депутаты Муниципального совета, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе – заместители главы муниципального образования, исполняющего полномочия председателя Муниципального совета.

3. Председатель избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, действующей на постоянной основе и являющийся юридически лицом, исполняющим свои полномочия на постоянной основе.

В статье 3 Положения разрешены вопросы, касающиеся оплаты труда указанных лиц.

ФИО1, являющаяся депутатом Муниципального совета муниципального образования Финляндский округ шестого созыва, обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующей статьи 1 Положения «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе», утвержденного решением Муниципального Совета Муниципального образования Финляндский округ от 11 декабря 2018 года № 49 в части слов, указанных в пунктах 1и 2 изложенного в статье 1 перечня лиц, а также с требованием об обязании Муниципальный совет Муниципального образования Финляндский округ принять нормативный правовой акт, заменяющий признанное недействующим в части решение.

Административный истец уточнила требования и просила признать недействующим со дня принятия решение Муниципального совета муниципального образования Финляндский округ от 11.12.2018 № 49 «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе», в редакции, согласно приложению к решению Муниципального Совета Муниципального образования Финляндский округ от 10 ноября 2020 года № 36 в части в части слов, указанных в пунктах 1и 2 изложенного в статье 1 перечня лиц, от требований об обязании орган местного самоуправления принять нормативный правовой акт административный истец отказалась, в связи с чем определением суда от 14 декабря 2020 года производство по делу в этой части прекращено.

Административный истец полагает оспариваемое положение противоречащим части 5 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», как допускающим работу на постоянной основе 3 депутатов – Главы муниципального образования и двух его заместителя, т.е. более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, что влечет необоснованное расходование средств местного бюджета.

Административный истец в суд не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие, настаивая на удовлетворении уточненных требований. 

Представители административного ответчика в суд явились, возражая против доводов административного искового заявления, полагая, что оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд, исследовав представленные доказательства, выслушав пояснения сторон, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим отклонению, приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (далее – Федеральный закон).

Федеральный законодатель установил, что депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1 статьи 40 Федерального закона)

В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 3 октября 2008 года № 537-94 установлено, что депутату муниципального совета, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выплачивается денежное содержание.

В силу статьи 21 этого же Закона Санкт-Петербурга финансовое обеспечение гарантий осуществления полномочий депутата муниципального совета, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливаемых уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом и настоящим законом Санкт-Петербурга, осуществляется за счет средств местных бюджетов муниципальных образований 

В соответствии с пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждение с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Принципы и порядок организации местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге, его правовые, территориальные, организационные и экономические основы установлены Законом Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» от 23 сентября 2009 года № 420-79 (далее – Закон Санкт-Петербурга № 420-79).

В силу положений подпункта 2 пункта 1 статьи 10, подпунктов 2,7,8 п пункта 4 статьи 26, статьи 38 Закона Санкт-Петербурга № 420-79, статьи 33 Устава муниципального образования Финляндский округ, принятого решением Муниципального совета муниципального образования Финляндский округ от 10.11.2014 № 32 (далее – Устав МО Финляндский округ), полномочия по определению размеров и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих возложены на представительный орган муниципального образования – Муниципальный совет муниципального образования муниципального округа Финляндский округ (далее – Муниципальный совет МО Финляндский округ).

В соответствии с Уставом МО Финляндский округ численность депутатов Муниципального Света МО Финляндский округ составляет 20 человек (пункт 1 статьи 31)

Как следует из протокола заседания Муниципального совета МО Финляндский округ от 11 декабря 2018 года № 12 на нем присутствовало 12 депутатов из 20 избранных, оспариваемое Положение принято единогласно (т. 1 л.д.108), из протокола заседания Муниципального совета МО Финляндский округ от 10 ноября 2020 года № 4 следует, что на нем присутствовало 18 из 18 избранных депутатов муниципального совета, 16 из которых проголосовали за принятие оспариваемого акта (т. л.д.113-121), то есть оспариваемый акт принят большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа МО Финляндский округ в соответствии с пунктом 9 статьи 34 Устава МО Финляндский округ.

Оспариваемый акт принят в установленной пунктом 1 части 4 статьи 55 Устава МО Финляндский округ форме, официально опубликован в газете «Финляндский округ» - в печатном средстве массовой информации, определенном в соответствии с пунктом 10 статьи 55 Устава МО Финляндский округ.

Таким образом, оспариваемое Решение принято Муниципальным советом МО Финляндский округ в пределах полномочий, предоставленных представительному органу муниципального образования, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта органа местного самоуправления, порядку принятия и введения его в действие.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

В части 1 статьи 2 Федерального закона установлены основные понятия:

депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 2 указанной правовой нормы установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона).

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (пункт 1 части 2 статьи 36 Федерального закона).

В силу части 5 статьи 36 Федерального закона глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Частью 5 статьи 40 Федерального закона предусмотрено, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат. 

Таким образом, федеральный законодатель, предоставляя субъектам Российской Федерации право осуществления правового регулирования организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, указывает на то, что численность депутатов представительного органа местного самоуправления, в том числе численность депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, определяется уставом соответствующего муниципального образования. При этом минимальная численность депутатов представительного органа местного самоуправления не может быть меньше, чем установлено статьей 35 Федерального закона, а численность депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не может превышать максимально допустимую частью 5 статьи 40 этого же Федерального закона численность.

В пункте 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга № 420-79 определены способы избрания главы муниципального образования в Санкт-Петербурге - на муниципальных выборах либо муниципальным советом муниципального образования из своего состава. 

Уставом МО Финляндский округ установлено, что Глава муниципального образования Финляндский округ является высшим должностным лицом муниципального образования, избирается депутатами Муниципального совета из своего состава на срок полномочий Муниципального совета и исполняет полномочия Председателя Муниципального совета (статьи 36,37); полномочия Главы муниципального образования по решению вопросов местного значения закреплены в статьи 38 Устава МО Финляндский округ. 

Таким образом, Глава МО Финляндский округ является (в отличие от депутата) выборным должностным лицом, которое исполняет свои обязанности на постоянной основе как самостоятельный орган в структуре органа местного самоуправления и не учитывается при определении количества депутатов, которые, как правило, свои полномочия осуществляют на непостоянной основе, но могут работать и на постоянной основе в установленном в абзаце 3 части 5 статьи 40 Федерального закона случае.

Как было указано выше, пунктом 1 статьи 31 Устава МО Финляндский округ определено, что Муниципальный совет МО Финляндский округ состоит из 20 депутатов

Согласно статье 39 Устава МО Финляндский округ заместители главы муниципального образования в количестве двух депутатов избираются Муниципальным советом по представлению главы муниципального образования из своего состава; заместители главы муниципального образования осуществляют свои полномочия в соответствии с положением, утверждаемым Муниципальным советом; один из заместителей главы муниципального образования в отсутствие главы муниципального образования исполняет его полномочия, в том числе и как председателя Муниципального совета (пункты 1,4,7), т.е. заместитель Главы муниципального образования является депутатом, замещающим должность в представительном органе местного самоуправления, не является самостоятельным органом местного самоуправления, обладающим правом на осуществление своих полномочий на постоянной основе, в связи с чем его должность подлежит учету при определении количества депутатов, работающих на постоянной основе в силу части 5 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, в МО Финляндский округ на постоянной основе могут работать как Глава муниципального образования-исполняющий полномочия председателя Муниципального совета, так и два депутата - члены Муниципального совета МО Финляндский округ, что установлено и в пункте 7 статьи 40 Устава Муниципального образования Финляндский округ.

С учетом изложенного, суд полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречат нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для признания их недействующими не имеется.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

ФИО1 в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующей статьи 1 Положения «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования Финляндский округ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе», утвержденного решением Муниципального Совета Муниципального образования Финляндский округ от 11 декабря 2018 года № 49 в редакции решения Муниципального Совета Муниципального образования Финляндский округ от 10 ноября 2020 № 36, в части слов:

«1. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя Муниципального совета – выборное должностное лицо местного самоуправления.

2. Депутаты Муниципального совета, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе – заместителя главы муниципального образования, исполняющего полномочия председателя Муниципального совета» – отказать.

Возложить на Муниципальный Совет Муниципального образования Финляндский округ обязанность по опубликованию сообщения о решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в печатном средстве массовой информации газете «Финляндский округ».

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья Е.А. Витушкина