Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург Дело № 66OS0000-01-2025-000255-84

9 июля 2025 года Производство № 3а-322/2025

Мотивированный текст решения составлен 23 июля 2025 года

Свердловский областной суд в составе судьи Рудакова М. С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Романычевой О. В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Правительству Свердловской области о признании нормативного правового акта не действующим в части,

заинтересованные лица: Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области и Департамент государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области,

при участии в судебном заседании представителя ФИО1 – ФИО2, представителя Правительства Свердловской области – ФИО3, представителя Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области – ФИО4, прокурора Гуровой Е.О.,

У С Т А Н О В И Л :

пунктом 1 Постановления Правительства Свердловской области от 18 мая 2023 года № 335-ПП утверждено прилагаемое к названному нормативному правовому акту Положение о порядке и условиях размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичных сервитутов (далее также – Постановление № 335-ПП и Положение).

Пунктом 11 Положения установлены требования к месту размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичных сервитутов.

В подпункте 3 пункта 11 Положения перечислены места и границы, с которыми не могут полностью или частично совпадать (налагаться), границы места размещения объекта на кадастровом плане территории.

Так, согласно абзацу пятому подпункта 3 пункта 11 Положения границы места размещения объекта на кадастровом плане территории не могут полностью или частично совпадать (налагаться) с границами земель или границами земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, за исключением случаев, если на таких землях, земельном участке или части земельного участка находятся объекты, размещение которых допускается на основании сервитута, публичного сервитута, или объекты, указанные в пунктах 1 - 3 и 5 - 7 перечня видов объектов, размещенные в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На дату принятия настоящего решения Положение действовало в редакции Постановления Правительства Свердловской области от 19 октября 2023 года № 758-ПП (далее – Постановление № 758-ПП), которым изменения в пункт 11 Положения не вносились.

ФИО1 обратился в Свердловский областной суд (далее также – суд) с административным иском, в котором с учетом уточнения просил признать не действующим Постановление № 335-ПП в части абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения.

При изложении своих требований административный истец без учета пункта 1 статьи 24 Областного закона от 10 марта 1999 года № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» (далее – Закон № 4-ОЗ) назвал абзац пятый подпункта 3 пункта 11 Положения частью пятой, что признано судом ошибочным, поскольку согласно названному закону в правовых актах Свердловской области, к которым относится Положение, пункт правового акта (в данном случае пункт 11 Положения) может иметь абзацы подпункта пункта, а часть как структурный элемент может быть у пункта, но не у подпункта. Такое использование названных структурных элементов подтверждается иными положениями оспариваемого в части правового акта, например, пунктами 15, 16, 17 и 18 Положения, прямо отсылающими к частям пунктов, используемым для изложения отдельных предложений, притом что содержание оспариваемого структурного элемента подпункта 3 пункта 11 Положения (абзаца пятого) не является самостоятельным и законченным предложением, оканчивается точкой с запятой (в силу пункта 5 статьи 22 Закона № 4-ОЗ структура правового акта определяется исходя из его содержания).

Обращаясь в суд, административный истец доказывал, что по смыслу оспариваемой им правовой нормы упомянутый в ее тексте термин «сооружение» использован для обозначения объекта капитального строительства, однако примененная при изложении абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения юридическая техника привела к истолкованию Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее – Министерство) указанного термина в значении «некапитального объекта». 

Право на оспаривание абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения административный истец обосновывал тем, что письмом Министерства от 18 марта 2025 года № 17-01-23/1675нд ФИО1 было отказано в выдаче разрешения на использование земель площадью 250 кв. м в границах кадастрового квартала 66:41:0306120 в целях размещения детской площадки именно со ссылкой на содержание абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения. При этом, поскольку ранее Управлением Росреестра по Свердловской области в письме от 6 февраля 2025 года № 28-02573/25 и Департаментом ГЖиСН СО в письме от 26 февраля 2025 года № 29-02-07/7778 было установлено отсутствие на испрашиваемых землях объектов капитального строительства, ФИО1 пришел к выводу о том, что, ссылаясь на оспариваемую правовую норму, Министерство исходило из нахождения на испрашиваемых землях некапитальных сооружений.

В ходе рассмотрения дела административный истец доказывал, что из содержания абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения, в том числе при его системном восприятии с содержанием иных пунктов Положения, невозможно однозначно определить, в каком значении Правительством Свердловской области при издании Постановления № 335-ПП был использован термин «сооружение».

Правительство Свердловской области и Министерство возражали против удовлетворения заявленных ФИО1 требований, ссылаясь на принятие оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, с соблюдением установленного порядка, его надлежащее опубликование, на неприведение административным истцом наименования и положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому бы противоречил абзац пятый подпункта 3 пункта 11 Положения. Кроме того, административный ответчик полагал отсутствующими условия для неоднозначного толкования оспариваемой правовой нормы ввиду того, что по тексту Положения термин «сооружение» использован и для обозначения некапитального объекта и для обозначения объекта капитального строительства, притом что значение термина «сооружение» в различных структурных элементах Положения зависит от их контекста. 

В судебном заседании, назначенном для разбирательства административного дела, приняли участие представители ФИО1, Правительства Свердловской области и Министерства, а также прокурор. 

В связи с надлежащим извещением всех лиц, участвующих в деле, о времени, месте и повестке судебного заседания разбирательство административного дела проведено в отсутствие тех заинтересованных лиц, которые не обеспечили явку своих представителей в судебное заседание (часть 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)).

В судебном заседании представитель административного истца поддержал заявленные требования, тогда как представители административного ответчика и заинтересованного лица просили в удовлетворении административного иска отказать.

Прокурор в своем заключении признал административный иск подлежащим удовлетворению.

Заслушав участников судебного заседания, исследовав и оценив материалы дела, доводы и возражения названных лиц, а также заключение прокурора, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения административных исковых требований.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с положениями главы 21 КАС РФ.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 15, 19 Постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление № 50) разъяснил то, что производство по делу подлежит прекращению, в случае, если из сведений, содержащихся в заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца.

В связи с тем, что направленным в приложении к административному иску письмом Министерства от 18 марта 2025 года № 17-01-23/1675нд подтверждено применение подпункта 3 пункта 11 Положения при рассмотрении обращения ФИО1, последний был вправе обратиться в суд с рассматриваемыми требованиям, что обусловливает необходимость их разрешения по существу.

При разрешении заявленных требований применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Применительно к пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ суд пришел к выводу о доказанности административным ответчиком соблюдения при принятии Постановления № 335-ПП и утверждении Положения в его первоначальной и действующей редакциях требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Свердловской области, форму и вид, в которых оно вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила его введения в действие и вступление в силу.

Так, пункт «в» части второй статьи 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. 

Статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлены случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута (далее также – использование публичных земель без их предоставления).

Одним из случаев использования публичных земель без их предоставления является размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ).

В силу пункта 3 статьи 39.36 ЗК РФ виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 - 2 и 3.1 данной статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300.

В соответствии с частью первой и подпунктом 7 пункта 1 статьи 7 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 года № 18-ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области» Правительство Свердловской области вправе на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов Свердловской области, указов и распоряжений Губернатора Свердловской области издавать правовые акты по вопросу установления порядка и условий размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичных сервитутов.

Статус Правительства Свердловской области как высшего постоянно действующего исполнительного органа государственной власти Свердловской области определен Уставом Свердловской области от 23 декабря 2010 года № 105-ФЗ, принятым Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области от 30 ноября 2010 года (далее – Устав Свердловской области).

Как следует из части первой и подпункта 3 пункта 1, а также части первой и подпункта 5 пункта 3 статьи 55 Устава Свердловской области, нормативные правовые акты Правительства Свердловской области принимаются в форме постановлений и входят в состав законодательства Свердловской области. 

В силу пункта 2 статьи 92 Областного закона от 10 марта 1999 года № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» (далее – Закон № 4-ОЗ) постановления Правительства Свердловской области принимаются большинством голосов от установленного числа лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области, и подписываются Губернатором Свердловской области.

Исходя из пункта 1 Закона № 4-ОЗ, постановления Правительства Свердловской области нормативного характера должны быть официально опубликованы в течение десяти дней со дня их принятия в «Областной газете» и (или) на «Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области» (www.pravo.gov66.ru), а также официально опубликовываются на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Как следует из преамбулы Постановления № 335-ПП, оно было издано на основании и во исполнение пункта 3 статьи 39.36 ЗК РФ в целях установления порядка и условий размещения на публичных землях без их предоставления объектов, перечень видов которых утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300.

Представленными Правительством Свердловской области письменными объяснениями и выписками из протоколов его заседаний подтверждается принятие Постановления № 335-ПП большинством голосов от установленного числа лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области, как подтверждается и его подписание Губернатором Свердловской области. 

Постановление № 335-ПП и первоначальная редакция утвержденного им Положения были опубликованы на «Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области» (www.pravo.gov66.ru) 19 мая 2023 года (№ 38787), а также на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 25 мая 2023 года (№ 6600202305250001), то есть до истечения десяти дней со дня принятия Постановления № 335-ПП.

Постановление № 758-ПП, которым в Положение были внесены изменения, не затронувшие оспариваемый ФИО1 абзац пятый подпункта 3 пункта 11, также было принято большинством голосов от установленного числа лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области, и подписано Губернатором Свердловской области. Официальное опубликование Постановления № 758-ПП состоялось 20 октября 2023 года, то есть на следующий день после его принятия: на «Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области» (www.pravo.gov66.ru) под номером 40424, а на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) под номером 6600202310200011.

Сам административный истец не ссылался на нарушение полномочий, процедуры принятия и введения в действие оспариваемого в части нормативного правового акта.

Применительно к положениям пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд пришел к следующим выводам. 

Вопреки доводам Правительства Свердловской области и Министерства неуказание ФИО1 наименования и отдельных положений нормативного правового акта, имеющего по отношению к Постановлению № 335-ПП большую юридическую силу и которому бы данное оспариваемое постановление противоречило, в данном случае само по себе не являлось достаточным для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку административный истец прямо указывал на оспаривание им абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Постановления № 335-ПП по основанию невозможности однозначного толкования использованного в нем термина «сооружение».

Так, в силу сформированной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации правовой позиции, изложенной в пункте 35 Постановления № 50, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

В Положении отсутствует понятие термина «сооружение», равно как не имеется и прямой отсылки к нормативным правовым актом, которые бы могли использоваться для определения понятия названного термина.

В связи с этим не нашли своего подтверждения доводы Правительства Свердловской области о том, что абзац пятый подпункта 3 пункта 11 Положения использует термин «сооружение» в том же значении, в каком он использован в пункте 23 части 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – Закон № 384-ФЗ), согласно которому сооружение – это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Ссылаясь на часть первую пункта 3 статьи 21 Закона № 4-ОЗ, согласно которому в правовых актах, принимаемых в Свердловской области, слова и выражения используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве, Правительство Свердловской области не учло, что в федеральном законодательстве термин «сооружение» используется в различном значении.

Так, в части 2 Закона № 384-ФЗ прямо указано на то, что в ней приведены основные понятия, которые использованы для целей данного федерального закона.

Более того, само Правительство Свердловской области в своих письменных возражениях на административный иск ссылалось на то, что термин «сооружение» в федеральном законодательстве используется и для обозначения объектов капитального строительства, и для обозначения объектов, не являющихся таковыми.

При этом суд признал относимым приведенный в письменных возражениях Правительства Свердловской области пример, согласно которому в пункте 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) термин «сооружение» использован именно в значении объекта, не являющегося объектом капитального строительства: «некапитальные строения, сооружения – строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений)».

В системном восприятии с пунктом 10 статьи 1 ГрК РФ вышеизложенный пункт 10.2 той же статьи опровергает правильность суждений о том, что термин «сооружение» используется в законодательстве исключительно для обозначения объектов капитального строительства.

Между тем Правительством Свердловской области были раскрыты убедительные доводы о возможности однозначного истолкования термина «сооружение» в абзаце пятом подпункта 3 пункта 11 Положения. 

Административный ответчик справедливо обратил внимание на то, что в Положении термин «сооружение» употребляется в различном контексте.

Так, наиболее характерным примером, отличающим упомянутые контексты, является использование в строке восемнадцатой графы первой приложения к Положению термина «сооружение» в словосочетании «некапитальных сооружений (мобильных комплексов производственного быта, офисов продаж)» (в письменных возражениях Правительства Свердловской области указанная строка ошибочно обозначена в качестве строки 32, тогда как в данном случае номер 32 обозначает не номер строки, а номер вида объекта, указанного в соответствующем перечне, утвержденном Постановлением Правительства Свердловской области от 3 декабря 2014 года № 1300).

В то же время в абзаце пятом подпункта 3 пункта 11 Положения термин «сооружение» использован в словосочетании «здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства».

Использование в оспариваемой административным истцом правовой норме термина «сооружение» наряду с терминами «здание», «строение» и «объект незавершенного строительства» позволяет прийти к однозначному выводу о том, что в данном случае такое использование осуществлено региональным законодателем для обозначения объекта капитального строительства, то есть объекта, имеющего прочную связь с землей.

Следовательно, контекст, в котором термин «сооружение» использован в абзаце пятом подпункта 3 пункта 11 Положения, исключает истолкование указанного термина в значении «некапитальный объект».

Также для целей разрешения данного административного спора судом учтено, что истолкование термина «сооружение» в оспариваемой правовой норме в значении «объект капитального строительства» в ходе рассмотрения дела было осуществлено как представителем административного истца ФИО1, так и представителями административного ответчика Правительства Свердловской области и заинтересованного лица Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области, то есть лицами, представляющими интересы регионального законодателя, принявшего оспариваемую норму, и органа государственной власти Свердловской области, непосредственно применяющего эту норму.

Более того, в письме Министерства от 18 марта 2025 года № 17-01-23/1675нд, которым ФИО1 обосновывал свою заинтересованность в оспаривании абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения, прямо не указано на истолкование употребленного в названной правовой норме термина «сооружение» в значении «некапитальный объект».

При этом оценка законности отказа ФИО1 в выдаче разрешения на использование земель площадью 250 кв. м в границах кадастрового квартала 66:41:0306120 в целях размещения детской площадки не может быть дана без установления конкретного фактического состояния и характеристик сооружений, находящихся на указанных землях.

Однако фактические обстоятельства рассмотрения обращения ФИО1, на которое было направлено указанное письмо Министерства, для целей осуществления по данному административному делу абстрактного нормоконтроля существенного значения не имеют, в связи с чем установлению и оценке не подлежали.

Приняв во внимание изложенное, суд применительно к правовой позиции, изложенной в абзаце втором пункта 35 Постановления № 50, счел невозможным признать оспариваемый в части нормативный правовой акт недействующим, притом что надлежащее толкование абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения было установлено в настоящем судебном акте по результатам полного и всестороннего рассмотрения административного дела.

Таким образом, в удовлетворении административного иска следует отказать.

На основании части 1 статьи 111 КАС РФ в связи с отказом в удовлетворении административного иска судебные расходы по делу, в частности, подтвержденные ФИО1 при обращении в суд расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 000 руб., относятся на административного истца.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Свердловский областной суд

Р Е Ш И Л :

административное исковое заявление ФИО1 о признании Постановления Правительства Свердловской области от 18 мая 2023 года № 335-ПП не действующим в части абзаца пятого подпункта 3 пункта 11 Положения о порядке и условиях размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичных сервитутов, утвержденного вышеназванным постановлением, оставить без удовлетворения.

Настоящее решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Судья М. С. Рудаков