Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

11 августа 2025 года г. Самара

Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Родиной Т.А.

при секретаре Емельяновой Е.С.

с участием прокурора Деминой В.В. 

рассмотрев в открытом судебном заседании 

административное дело № 3а-1040/2025 по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО3 о признании недействующими нормативных правовых актов в части,

с участием ФИО1,

представителя ФИО1 ФИО7,

представителя ФИО3 по доверенности ФИО13,

представителя Самарской ФИО2 С.С.,

представителя Правительства Самарской области и Губернатора Самарской области ФИО8, представителя Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области ФИО9,

Министерства юстиции Самарской области ФИО10,

у с т а н о в и л :

16 июля 2004 года Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области № 122-ГД «О государственной поддержке граждан, имеющих детей»

Указанный Закон опубликован в издании "Волжская коммуна", N 133, 22.07.2004.

Законом Самарской области от 3 апреля 2024 года № 18-ГД внесены изменения в Закон Самарской области от 16 июля 2004 года N 122-ГД "О государственной поддержке граждан, имеющих детей", часть 1.1 статьи 2 дополнена абзацем следующего содержания: "для целей настоящего Закона под многодетной семьей понимается семья, все члены которой являются гражданами Российской Федерации, проживающая на территории Самарской области, имеющая трех и более детей (включая рожденных (усыновленных), приемных и (или) находящихся под опекой (попечительством) в возрасте до восемнадцати лет и (или) двадцати трех лет при условии их обучения в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по очной форме обучения."

Закон № 18-ГД опубликован на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 04.04.2024, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 04.04.2024, в издании "Волжская коммуна", N 55(31688), 10.04.2024.

Законом Самарской области от 22 октября 2024 года № 84-ГД внесены изменения в Закон Самарской области от 16 июля 2004 года N 122-ГД "О государственной поддержке граждан, имеющих детей", абзац второй части 1.1 статьи 2 изложен в следующей редакции: "для целей настоящего Закона под многодетной семьей понимается семья, все члены которой являются гражданами Российской Федерации, проживающая на территории Самарской области, имеющая трех и более детей (включая рожденных (усыновленных), приемных и (или) находящихся под опекой (попечительством) в возрасте до восемнадцати лет и (или) двадцати трех лет, при условии их обучения в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по очной форме обучения или участия в специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области, а также в случае признания их в результате участия в специальной военной операции инвалидами в установленном действующим законодательством порядке.»

Указанный закон опубликован на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 25.10.2024, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 28.10.2024, в издании "Волжская коммуна", N 174(31807), 30.10.2024.

31 октября 2022 года Правительством Самарской области принято постановление № 914 "Об отдельных вопросах предоставления удостоверения многодетной семьи на территории Самарской области и внесении изменения в постановление Правительства Самарской области от 07.09.2011 N 447 "Об утверждении Перечня государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Самарской области, а также органами местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Самарской области, и Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами исполнительной власти Самарской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг». 

Постановление Правительства Самарской области № 914 от 31 октября 2022 года опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 01.11.2022, в издании "Волжская коммуна", N 174(31385), 02.11.2022, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 02.11.2022. 

В указанное постановление внесены изменения Постановлениями Правительства Самарской области 10 апреля 2024 года № 250 и от 19 марта 2024 года № 116.

Постановление Правительства Самарской области № 250 от 10 апреля 2024 года опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 10.04.2024, в издании "Волжская коммуна", N 57(31690), 12.04.2024, на официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 12.04.2024.

Постановление Правительства Самарской области от 19 марта 2025 года № 116 опубликовано на официальном сайте Правительства Самарской области http://www.pravo.samregion.ru, 19.03.2025, в издании "Волжская коммуна", N 44(31887), 21.03.2025, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 21.03.2025.

Пунктом 2 ( абзац 1) постановления Правительства № 914 от 31.10.2022 (в редакции постановлений Правительства Самарской области от 10 апреля 2024 года № 250, от 19 марта 2025 года № 116) предусмотрено, что удостоверение, подтверждающее статус многодетной семьи в Российской Федерации, предоставляется семьям, все члены которых являются гражданами Российской Федерации, проживающим на территории Самарской области, имеющим трех и более детей (включая рожденных (усыновленных), приемных и (или) находящихся под опекой (попечительством) в возрасте до восемнадцати лет и (или) двадцати трех лет, при условии их обучения в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по очной форме обучения или участия в специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области, а также в случае признания их в результате участия в специальной военной операции инвалидами в установленном действующим законодательством порядке. 

Приложением к указанному постановлению Правительства Самарской области утвержден Порядок оформления и выдачи удостоверения, подтверждающего статус многодетной семьи в Российской Федерации, на территории Самарской области, пунктом 2.1 которого предусмотрено, что удостоверение многодетной семьи предоставляется семьям, все члены которых являются гражданами Российской Федерации, проживающим на территории Самарской области, имеющим трех и более детей (включая рожденных (усыновленных), приемных и (или) находящихся под опекой (попечительством) в возрасте до восемнадцати лет и (или) двадцати трех лет, обучающихся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по очной форме обучения или являющихся участниками специальной военной операции, указанными в пункте 2 постановления Правительства Самарской области от 31.10.2022 N 914 "Об отдельных вопросах предоставления удостоверения, подтверждающего статус многодетной семьи в Российской Федерации, на территории Самарской области и внесении изменения в постановление Правительства Самарской области от 07.09.2011 N 447 "Об утверждении Перечня государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Самарской области, а также органами местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Самарской области, и Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления органами исполнительной власти Самарской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг", а также признанных в установленном действующим законодательством порядке инвалидами в результате участия в специальной военной операции.

ФИО1, имеющая трех несовершеннолетних детей, обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просила признать недействующим с 03.04.2024 года абзац второй части 1.1 статьи 2 Закона Самарской области от 16 июля 2004 года № 122-ГД «О государственной поддержке граждан, имеющих детей» в части установления такого критерия признания семьи многодетной, как наличие у всех членов семьи гражданства Российской Федерации, также просила признать недействующим с 10.04.2024 года пункт 2 Постановления Правительства Самарской области от 31 октября 2022 года № 914 и пункт 2.1 Порядка оформления и выдачи на территории Самарской области удостоверения, подтверждающего статус многодетной семьи в РФ, в части установления такого критерия предоставления удостоверения статуса многодетной семьи в РФ как наличие у всех членов семьи гражданства Российской Федерации, просила взыскать в ее пользу судебные расходы.

ФИО3, имеющая четырех несовершеннолетних детей, обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просила признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 Постановления Правительства Самарской области от 31 октября 2022 года № 914 и пункт 2.1 Порядка оформления и выдачи на территории Самарской области удостоверения, подтверждающего статус многодетной семьи в РФ, в части установления такого критерия предоставления удостоверения статуса многодетной семьи в РФ как наличие у всех членов семьи гражданства Российской Федерации.

Административные дела по административным искам объединены в одно производство для совместного рассмотрения определением суда от 16 июля 2025 года.

ФИО1 обосновала заявленные требования тем, что 16 апреля 2025 года ей отказано в присвоении статуса многодетной семьи и предоставлении семье мер социальной поддержки как многодетной семье по причине отсутствия у супруга ФИО6 гражданства Российской Федерации и наличие у него гражданства республики Беларусь. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат абзацу второму статьи 2 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», пунктов 1, 3 статьи 1 Семейного кодекса Российской Федерации, статей 4,6 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ, пунктов 8, 27, 29 Устава Самарской области. 

ФИО15 указывает на то, она является многодетной матерью, ее супруг является гражданином Республики Таджикистан, оспариваемый ею нормативный правовой акт противоречит статьям 6, 7, 38, 39, 46 Конституции Российской Федерации, статьям 3, 31 Семейного кодекса Российской Федерации, пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 23 января 2024 года № 63 «О мерах социальной поддержки многодетных семей».

В судебном заседании ФИО1, ее представитель ФИО7, представитель ФИО3 ФИО13 поддержали заявленные требования. 

Представителем ФИО1 внесено уточнение, которым она признать недействующими нормативные правовые акты со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель Самарской Губернской Думы ФИО16 представитель Правительства Самарской области и Губернатора Самарской области ФИО8, представитель Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области ФИО9, Министерства юстиции Самарской области ФИО10 просили отказать в удовлетворении заявленных административных требований, полагая, что нормативные правовые акты приняты уполномоченными органами в пределах их компетенции, не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушают права административных истцов.

Относительно заявленных требований Самарская Губернская Дума, Министерство социально-демографической и семейной политики Самарской области, Министерство юстиции в Самарской области представили письменные возражения, представитель Губернатора Самарской области - письменный отзыв.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого в силу части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 49 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации относится решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей).

В соответствии с частью 3 статьи 48 ФЗ-414 органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в частях 1 и 5 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

Из приведенных норм следует, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать меры социальной поддержки многодетных семей за счет средств собственного бюджета. 

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 27.03.2018 № 13-II законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе как определять форму, виды и условия предоставления за счет собственных средств социальной помощи (поддержки), так и изменять правовое регулирование в указанной сфере.

Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации № 63 от 23 января 2024 года «О мерах социальной поддержки многодетных семей» установлено, что многодетной семьей в Российской Федерации является семья, имеющая трех и более детей, статус которой устанавливается бессрочно. 

Согласно подпункту «б» пункта 6 Указа Президента высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рекомендовано определить порядок и условия предоставления многодетным семьям мер социальной поддержки. 

В силу пункте 7 Указа Президента № 63 высшие должностные лица субъектов Российской Федерации вправе расширять категорию многодетной семьи с четом национальных, культурных и демографических особенностей развития соответствующего субъекта Российской Федерации, а также устанавливать дополнительные меры социальной поддержки многодетных семей.

Письмом от 11.04.2024 года №27-1/10/В-5961 Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации направило для использования в работе приказ от 2 апреля 2024 г. N 164н "Об утверждении официальных разъяснений по вопросам применения Указа Президента Российской Федерации от 23 января 2024 г. N 63 "О мерах социальной поддержки многодетных семей". В дополнение к официальным разъяснениям Минтруд России рекомендовал при разработке и принятии нормативного правого акта субъекта Российской Федерации, определяющего категорию многодетной семьи с учетом вышеуказанных особенностей, рекомендуем учесть следующие подходы: все члены многодетной семьи должны быть гражданами Российской Федерации.

Анализ оспариваемых положений позволяет суду сделать вывод о том, что они приняты в рамках предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку их принятия и опубликования.

Установление критерия гражданства у каждого члена многодетной семьи является реализацией Самарской областью полномочий по установлению категорий семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной поддержке с учетом национальных, культурных и демографических особенностей региона.

Поскольку финансирование расходов по социальной поддержке многодетных семей осуществляется исключительно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, законодательный орган Самарской области был вправе самостоятельно определить объем, виды мер социальной поддержки многодетным семьям и условия их получения.

Содержащиеся в оспариваемых нормативных правовых актах условия о наличии гражданства у всех членов семьи не могут рассматриваться как снижающий уровень правовых гарантий для многодетной семьи, поскольку не отменяет и не изменяет уровень предоставляемых многодетным семьям гарантий социальной поддержки.

ФИО1 представлены в суд заключение специалиста ФИО11 –кандидата юридических наук доцента Международного института рынка от 02.07.2025 года, в котором ею сделан вывод о том, что определение многодетной семьи, данное в законе Самарской области от 16 июля 2004 года №122-ГД в части, касающейся необходимости обоим родителям иметь гражданство РФ, противоречит ч.1 ст. 38 Конституции РФ и ст. 5 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации».

Согласно представленному административным истцом научно-консультативному заключению, выполненному ООО «ЭКЗИТА», абзац второй части 1.1 статьи 2 Закона Самарской области от 16 июля 2004 года № 122-ГД принят с нарушением допустимых пределов дискреции полномочий представительного органа власти субъекта РФ, противоречит ст.8, 27, п.5 ст. 29 Устава Самарской области, ст.1, 7 Указа Президента РФ от 23.01.2024 года № 63, ст.4, 6 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», ст.6 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», ч.1 ст.5 ФЗ «О гражданстве РФ», ч.2 ст.2 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года, ст.1, 13 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года, ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, ст.2, 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, Конституции РФ.

Положения вышеуказанных правовых актов предусматривают гарантии прав и свобод человека и гражданина, недопущение дискриминации прав детей, принципы социальной поддержки и охраны семьи, материнства и детства, законодательное обеспечение прав ребенка, формирование правовых основ гарантий прав ребенка, поддержку семьи в целях обеспечения обучения, воспитания, отдыха и оздоровления детей, защита их прав, единое и равное независимо от оснований его приобретения гражданство РФ, соблюдение федеральных прав и стандартов социального обеспечения, однако, они не регулируют правоотношения, касающиеся предоставления региональной поддержки многодетным семьям. 

Оспариваемые административными истцами нормативные правовые акты не ограничивают свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации, поэтому не имеется оснований полагать, что они противоречат Федеральному закону «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года №5242-1. 

Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24 октября 1997 года №473-ФЗ дает понятие семьи, однако, содержащееся в нем понятие семьи применяется в целях определения величины прожиточного минимума, а не в целях предоставления мер социальной поддержки.

Семейное законодательство, содержащее нормы семейного права, а также положения о равенстве супругов в семьи, предусмотренные Семейным кодексом Российской Федерации, не регулируют вопросы предоставления региональных мер социальной поддержки многодетным семьям.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» суды общей юрисдикции не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации. 

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, и вследствие этого не нарушают права и законные интересы административных истцов.

В этой связи в удовлетворении требований административных истцов следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 208 - 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р е ш и л :

В удовлетворении требований ФИО1, ФИО3 о признании недействующими нормативных правовых актов в части отказать.

В удовлетворении требования ФИО1 о взыскании судебных расходов отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме

Судья: Т.А. Родина

Мотивированное решение изготовлено 21 августа 2025 года