К Р А С Н О Д А Р С К И Й К Р А Е В О Й С У Д

Дело № 3а-439/2024 (М-241/2024)

УИД № 23OS0000-01-2024-000353-73

Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

23 мая 2024 г. г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи Зубовича С.С.,

при ведении протокола

секретарем судебного заседания ФИО1,

с участием прокурора Клетного В.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 об оспаривании нормативных правовых актов органа местного самоуправления в части,

УСТАНОВИЛ:

ФИО2 обратилась в Краснодарский краевой суд с указанным выше административным исковым заявлением, в котором просит:

- признать не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории МО г. Краснодар» в редакции решения городской Думы Краснодара от 12.12.2019 № 89 п. 18 в части отнесения земельного участка с КН ........, расположенного по адресу: ............ к территориальным зонам: зоне многопланового восприятия исторической доминанты «................» - МВЦТ и зоне застройки индивидуальными жилыми домами - Ж.1;

- признать не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п.6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории МО г. Краснодар» в редакции решения городской Думы Краснодара от 29.05.2023 № 57 п. 4 в части отнесения земельного участка с КН ........, расположенного по адресу: ............, к территориальным зонам: зоны многопланового восприятия исторической доминанты «................» - МВЦТ, зоны зелёных насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) - Р-1, зоны транспортной инфраструктуры - Т-1. 

Обязать городскую Думу Краснодара разместить сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу на официальном сайте городской Думы Краснодара, в информационной сети Интернет, а также в официальном печатном издании, в котором публикуются правовые акты городской Думы Краснодара.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на то, что установление оспариваемым нормативным правовым актом в отношении принадлежащего ей земельного участка трех территориальных зон: многопланового восприятия исторической доминанты «................» (МВЦТ), зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), транспортной инфраструктуры (Т-1) не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает ее права, поскольку не позволяет использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Определением Краснодарского краевого суда от 23 мая 2024 года прекращено производство по административному делу по административному исковому заявлению ФИО2 об оспаривании нормативных правовых актов органа местного самоуправления в части оспаривания решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 г. № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар», в редакции решения городской Думы Краснодара от 12.12.2019 № 89 п. 18 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ........, расположенного по адресу: ............, к территориальных зонам: многопланового восприятия исторической доминанты «................» (МВЦТ) и зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1).

В судебном заседании административный истец ФИО2 настаивала на удовлетворении административного иска по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика - городской Думы Краснодара ФИО3, действующий на основании доверенности, просил отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Представитель администрации МО г. Краснодар – ФИО4, действующая на основании доверенности, в судебном заседании полагала административный иск не подлежащим удовлетворению.

Представитель департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края – ФИО5, действующая на основании доверенности, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Прокурор Клетной В.Б. в судебном заседании в своем заключении указал, что требования о признании недействующими Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар в оспариваемой части подлежат удовлетворению, поскольку в нарушение действующего законодательства территориальное зонирование спорного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, без учета требований генерального плана. Кроме того, указал, что данное обстоятельство подтверждается и вступившим в законную силу решением суда, который давал критическую оценку нормативному правовому акту в прошлой редакции, где также земельный участок относился к нескольким территориальным зонам, вместе с тем, фактические нарушения не были устранены, а были дублированы в следующей редакции. 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает заявленные требования административного истца подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме. 

Проверяя полномочия городской Думы Краснодара на принятие решения от 29.05.2023 г. № 57 п. 4 «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 №19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар», суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. 

В соответствии с Уставом муниципального образования город Краснодар представительным органом муниципального образования город Краснодар является городская Дума Краснодара.

Таким образом, полномочия по утверждению правил землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар отнесены к ведению городской Думы Краснодара (ст. 25 Устава).

Разрешая вопрос о соблюдении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, судом установлены следующие обстоятельства.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает, в том числе, проведение комиссией по подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании Положения о комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования г. Краснодар (далее по тексту – Комиссия), утвержденного решением городской Думы Краснодара от 21 июля 2016 г. №20 п. 27 «О комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования г. Краснодар» (далее по тексту – Решение 21 июля 2016 г. № 20 п. 27), согласно выписке из протокола № 16 от 15.09.2021 Комиссии, главе муниципального образования г. Краснодар рекомендовано принять решение о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар в целях приведения его в соответствие с генеральным планом муниципального образования г. Краснодар.

Постановлением администрации муниципального образования г. Краснодар от 23 октября 2020 г. № 4550 «О подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар» принято решение о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар, утвержденные решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар».

Вышеуказанное постановление администрации г. Краснодар опубликовано на официальном Интернет-портале Администрации г.Краснодар и городской Думы Краснодара по адресу: https://krd.ru/dokumenty/dokumenty-administratsii/normativnye-pravovye-akty/ofitsialnoe-opublikovanie-normativnykh-pravovykh-aktov/document-27102020104021.html.

На заседании комиссии по землепользованию и застройки муниципального образования г. Краснодар от 27.12.2022г. - протокол № 25 рекомендовано главе муниципального образования г. Краснодар принять решение о рассмотрении проекта решения городской Думы Краснодара о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар для рассмотрения на общественных обсуждениях.

Постановлением администрации г. Краснодар от 01.03.2022 года №829 «О назначении общественных обсуждений по проекту решения городской Думы Краснодара «О внесении изменений в решение от 30 января 2007 года №19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар», назначены общественные обсуждения по проекту решения городской Думы Краснодара о внесении изменений в решение от 30.01.2007 года № 19 п. 6, обеспечено размещение настоящего постановления и проекта Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар на официальном Интернет-портале администрации муниципального образования г. Краснодар и городской Думы Краснодара и в газете «Краснодарские известия» от 04.03.2023 г. № 24 (6799).

По результатам общественных обсуждений Комиссией подготовлены рекомендации окончательной редакции Правил землепользования и застройки и 16.03.2023 г. администрацией г. Краснодар размещены протоколы и заключения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар в официальном источнике опубликования в сети Интернет.

Согласно выписке из протокола № 5, Комиссия рекомендовала главе муниципального образования г. Краснодар принять решение о рассмотрении проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар на заседании городской Думы Краснодара.

Постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 21.04.2023 № 1674 «О внесении проекта решения городской Думы Краснодара «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» на рассмотрение городской Думы Краснодара» принято решение о внесении проекта решения городской Думы Краснодара «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» на рассмотрение городской Думы Краснодара.

В ходе согласования проекта в представительном органе Правила, в соответствии с таблицами поправок, внесенных главой муниципального образования город Краснодар, были доработаны и внесены на рассмотрение городской Думы Краснодара. Решение было утверждено при наличии кворума квалифицированным большинством на заседании городской Думы.

Решение городской Думы Краснодара от 29.05.2023 № 57 п. 4 «О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» официально опубликовано в газете Краснодарские Известия № 61 (6836) от 31.05.2023 года.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение городской Думы Краснодара от 29.05.2023 № 57 п.4 является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным представительным органом муниципальной власти и принятым с соблюдением процедуры принятия таких актов и опубликованными надлежащим образом в установленном законом порядке.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении ее прав, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, ФИО2 является собственником земельного участка с кадастровым номером ........, площадью 714+/-9 кв.м, расположенного по адресу: ............, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства.

Данный земельный участок поставлен на кадастровый учет 17 декабря 1998 года.

В соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утверждённым решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года № 100 п. 1, рассматриваемый земельный участок расположен в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, частично в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

В соответствии с Правилам землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п. 6, в редакции решения от 29 мая 2023г №57 п. 4, рассматриваемый земельный участок расположен в территориальных зонах: многопланового восприятия исторической доминанты «................» (................), зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), транспортной инфраструктуры (Т-1).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Суд полагает, что оспариваемое правовое регулирование не в полной мере соответствует названным принципам ввиду следующего.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки городского округа утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления городского округа. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.

Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ также предусматривает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В силу пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, границы функциональных и территориальных зон в пределах земельного участка не совпадают. Прохождение этих границ по участку административным ответчиком не оспаривается и подтверждается сведениями из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

Разрешая настоящее административное дело, суд приходит к выводу об обоснованности заявленных ФИО6 требований, поскольку оспариваемые положения Правил землепользования и застройки в части установления в границах вышеуказанного земельного участка одновременно различных территориальных зон противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создают неопределенность его правового режима и ограничивают права административного истца на использование земельного участка по конкретному назначению.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

Кроме того, оспариваемый земельный участок, располагаясь в перечисленных территориальных зонах, имеющих различные градостроительные регламенты, не соответствует виду разрешенного использования земельного участка «для индивидуального жилищного строительства», что свидетельствует о принятии оспариваемого нормативного правового акта и определении границ территориальных зон городской Думой города Краснодара без учета приведенных норм градостроительного законодательства.

Таким образом, Правила землепользования и застройки городского округа в этой части приняты в нарушение действующего законодательства, поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером ........, не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне.

В связи с чем, оспариваемый муниципальный правовой акт в части установления трех территориальных зон многофункционального назначения с преобладанием зоны многопланового восприятия исторической доминанты «................» (МВЦТ), в границах указанного земельного участка противоречат требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ и препятствуют реализации прав истца на рациональное использование земельного участка.

Доводы административного ответчика о том, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, если одна из этих зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет неопределенности правового режима земельного участка, основаны на неверном толковании норм законодательства в области градостроительной деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

В данном случае, определенные правилами землепользования и застройки три территориальные зоны в отношении спорного земельного участка в большей части не соответствуют двум функциональным зонам, которые определены Генеральным планом, согласно которому земельный участок относится к функциональным зонам - зона застройки индивидуальными жилыми домами, частично в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

В Градостроительном кодексе отсутствует норма, запрещающая нахождение одного земельного участка в различных функциональных зонах.

Вместе с тем, такое территориальное планирование в составе Генерального плана территории, занятой земельным участком административного истца, позволяет при определении территориальных зон обеспечить соблюдение требований части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса.

Поскольку земельный участок имеет вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, то при утверждении документов градостроительного зонирования органом местного самоуправления, в силу статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, должна учитываться сложившаяся планировка территории и существующее землепользование. Каких-либо доказательств того, что административным ответчиком учитывалось существующее землепользование и сложившаяся планировка территории, материалы дела не содержат.

С учетом вышеизложенного, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части подлежат признанию не действующими. 

На основании положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими со дня вступления в силу настоящего решения.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об удовлетворении административного искового заявления ФИО2

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО2 об оспаривании нормативных правовых актов органа местного самоуправления в части - удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 г. № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар», в редакции решения городской Думы Краснодара от 29.05.2023 № 57 п. 4 в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером ........, расположенного по адресу: г.Краснодар, ул. ............ территориальных зон: многопланового восприятия исторической доминанты «................» (................), зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1), транспортной инфраструктуры (Т-1).

Обязать городскую Думу Краснодара опубликовать настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются решения городской Думы Краснодара.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Судья Краснодарского краевого суда С.С. Зубович 

Решение суда в окончательной форме изготовлено 30 мая 2024 г.