Дело № 3а-1/2025

УИД 76OS0000-01-2024-000176-55

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

город Ярославль 19 февраля 2025 года

Ярославский областной суд в составе

председательствующего судьи Бисеровой О.И.,

при секретаре Масловой С.В., 

с участием прокурора Денисовой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Олимпик» о признании недействующим в части приказа департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 19 января 2021 года № 01-04/26 «Об установлении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево на территории Ярославской области»,

установил:

Департаментом окружающей среды и природопользования Ярославской области издан приказ от 19.01.2021 № 01-04/26 «Об установлении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево на территории Ярославской области» (далее также Приказ от 19.01.2021 № 01-04/26).

В соответствии с этим приказом местоположение береговой линии (границы водного объекта) озера Плещеево на территориии Ярославской области установлено в соответствии с каталогом координат характерных точек согласно приложению 1.

Границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы озера Плещеево на территории Ярославской области установлены в соответствии с каталогом координат характерных точек прохождения границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы озера Плещеево на территории Ярославской области согласно приложению 2.

Размер охранной зоны озера Плещеево в соответствии с указанным приказом определен в 200 м.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Ярославской области от 21.06.2023 № 587-п «Об изменении структуры исполнительных органов Ярославской области» с 01.01.2023 образовано министерство лесного хозяйства и природопользования Ярославской области путем слияния упраздняемых департамента лесного хозяйства Ярославской области и департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области. 

Постановлением Правительства Ярославской области утверждено Положение о министерстве лесного хозяйства и природопользования Ярославской области, согласно пункту 1.1 которого министерство является правопреемником департамента лесного хозяйства Ярославской области и департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области.

ООО «Олимпик» обратилось в суд с административным исковым заявлением к министерству лесного хозяйства и природопользования Ярославской области, в котором с учетом уточнения административных исковых требований (т.3 л.д. 18-28) просит признать незаконным приказ департамента окружающей среды и природопользования Ярославской области от 19.01.2021 № 01-04/26 в части установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево в размере 200 метров от уреза воды; обязать министерство лесного хозяйства и природопользования Ярославской области принять решение об определении границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево на территории Ярославской области в соответствии с требованиями частей 5, 11 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации – прибрежная защитная полоса в размере 30-50 м от уреза воды в зависимости от уклона берега) и водоохранная зона в размере 50 м от уреза воды; обязать министерство лесного хозяйства и природопользования Ярославской области предоставить в ЕГРН достоверные сведения о границах водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы озера Плещеево, определенной в соответствии с требованиями частей 5, 11 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации. 

В обоснование заявленных административных исковых требований указано, что ООО «Олимпик» является собственником земельного участка с кадастровым номером №, а также является залогодержателем земельного участка с кадастровым номером № (земельный участок с кадастровым номером № продан 23.03.2021 ФИО9, которой обязательства по оплате стоимости земельного участка не исполняются, в связи с чем 26.05.2023 с ФИО9 заключено соглашение о пользовании предметом залога). Положения Приказа от 19.01.2021 № 01-04/26 в части установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево в размере 200 метров от уреза воды, действие которых распространено на земельные участки с кадастровыми номерами № и №, не соответствует частям 11, 13 Водного кодекса Российской Федерации. Ссылаясь на указанные нормы, а также на Положение об отнесении водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определения категории водных объектов рыбохозяйственного значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.2019 № 206, административный истец приводит доводы о противоречии оспариваемого приказа нормам права, имеющим большую юридическую силу. Указывает, что двухсотметровая охранная зона может устанавливаться в отношении водных объектов, относящихся к высшей категории рыбохозяйственного значения. Водный объект озеро Плещеево относится к первой категории, в связи с чем установление двухсотметровой охранной зоны является необоснованным. 

Таким образом, из содержания административного искового заявления следует, что фактически административным истцом заявлены требования о признании не действующим Приказа от 19.01.2021 № 01-04/26 в части установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево в размере 200 метров от уреза воды. 

Иные заявленные в административном исковом заявлении требования о возложении на министерство лесного хозяйства и природопользования Ярославской области обязанности принять решение об определении границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево на территории Ярославской области в соответствии с требованиями частей 5, 11 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации и представить соответствующие сведения о границах водоохранной зоны в ЕГРН суд расценивает, как требования о возложении на админстративного ответчика обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт. 

ООО «Олимпик» о месте и времени судебного заседания извещено надлежаще, административным истцом заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии своего представителя, в котором указывается, что заявленные требования ООО «Олимпик» поддерживает.

Ранее в судебных заседаниях представитель административного истца по доверенности ФИО5 требования поддерживала по доводам административного иска. 

Представитель административного ответчика министерства лесного хозяйства и природопользования Ярославской области на основании доверенности ФИО6 административные исковые требования не признала, поддерживала письменные возражения на административное исковое заявление (т.1 л.д. 146-149). Дополнительно в судебных заседаниях приводила доводы об отсутствии противоречий оспариваемого приказа нормам права, имеющим большую юридическую силу. Пояснила, что приказ не является нормативным правовым актом, так как ширина охранных зон водных объектов, правовой режим охранных зон установлены Водным кодексом Российской Федерации. Оспариваемый приказ не прошел государственную регистрацию в правовом управлении Правительства Ярославской области, также не был опубликован. В части установления двухсотметровой зоны ссылалась на письма Федерального агентства по рыболовству, согласно которым озеро Плещеево отнесено к первой категории рыбохозяйственного значения, установление в отношении озера Плещеево двухсотметровой охранной зоны допускается.

Представитель заинтересованного лица ФГБУ «Национальный парк «Плещеево озеро» ФИО7 против удовлетворения административного искового заявления возражала. Поддержала письменный отзыв на административный иск (т.1 л.д. 150-153).

Заинтересованные лица Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ярославской области, Федеральное агентство по рыболовству, о месте и времени судебного заседания извещены надлежаще.

Ранее Федеральным агентством по рыболовству представлена письменная позиция по административному исковому заявлению (т.2 л.д.207-209). 

Прокурором Денисовой Е.С. дано заключение о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Заслушав участвующих в деле лиц, исследовав письменные материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Материалами дела подтверждается, что ООО «Олимпик» является собственником земельного участка с кадастровым номером № и залогодержателем земельного участка с кадастровым номером №, которому предоставлено право пользования данным земельным участком. Материалами дела подтверждается, что земельные участки частично расположены в границах зоны с особыми условиями – водоохранная зона озера Плещеево. Расположение земельных участков в водоохранной зоне накладывает ограничения по использованию земельных участков. При таких обстоятельствах ООО «Олимпик» согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относится к числу лиц, которые вправе предъявлять административные исковые требования о признании приказа недействующим.

В соответствии со статьей 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть1). 

Согласно части 6 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Согласно статье 26 названного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

К мероприятиям по охране поверхностных водных объектов отнесено, в том числе установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, закрепление их на местности специальными информационными знаками в соответствии с Правилами установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 № 17.

Согласно пункту 3 утвержденных указанным постановлением Правил установление границ осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации установлено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Вопреки доводам административного ответчика, оспариваемый в настоящем деле Приказ от 19.01.2021 № 01-04/26 является нормативным правовым актом. Указанный акт, утвердивший границы водоохранных зон, границы прибрежных защитных полос и границы береговой линии озера Плещеево, вводит на соответствующей территории ограничения хозяйственной и иной деятельности согласно статье 65 Водного кодекса Российской Федерации, то есть правила поведения (правовые нормы), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о департаменте окружающей среды и природопользования Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 23.12.2019 № 911-п, департамент является органом исполнительной власти Ярославской области, осуществляющим функции по реализации единой государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, в том числе в области обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха, водных отношений, осуществления федерального государственного охотничьего контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, регионального государственного экологического контроля (надзора), регионального государственного геологического контроля (надзора), организации создания и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира и среды их обитания, проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, регулирования отношений в сфере недропользования, а также функции по учету и контролю радиоактивных веществ.

Пунктом 2.4 указанного Положения на департамент окружающей среды и природопользования возложена обязанность по осуществлению государственного регулирования отношений по использованию и охране водных объектов на территории Ярославской области.

Согласно пункту 4.1 названного выше положения департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области в пределах своих полномочий вправе издавать приказы, носящие нормативный характер. 

Таким образом, оспариваемый приказ принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы его принятия.

Вместе с тем, Приказ от 19.01.2021 № 01-04/26 принят без соблюдения требований действующего законодательства к порядку его подготовки, принятию, государственной регистрации и официальному опубликованию.

Частью 4 статьи 10 Закона Ярославской области от 03.11.2010 № 40-з «О правовых актах Ярославской области» (в редакции, действовавшей на день принятия оспариваемого приказа) установлено, что приказы органов исполнительной власти Ярославской области, носящие нормативный характер, помимо регистрации в соответствии с частями 1 - 3 настоящей статьи подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом указом Губернатора Ярославской области.

Указом Губернатора Ярославской области от 29.06.2012 № 297 утверждены Правила подготовки и государственной регистрации приказов нормативно-правового характера, издаваемых органами исполнительной власти области в пределах своей компетенции (далее – Правила). 

Согласно пунктам 5.1, 5.2 Правил приказы подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация приказов осуществляется правовым управлением.

В соответствии с пунктом 7.1 Правил приказы, прошедшие государственную регистрацию, подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном Законом Ярославской области от 03.11.2010 № 40-з «О правовых актах Ярославской области», в срок не позднее 14 дней со дня их принятия, за исключением приказов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, предназначенные для служебного пользования, а также сведения, не подлежащие опубликованию, в случаях, предусмотренных законодательством.

Размещение (опубликование) приказов на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение 10 дней после дня их государственной регистрации.

Согласно пункту 7.2 Правил приказы вступают в силу с момента их государственной регистрации, если самими приказами не установлен иной порядок их вступления в силу. 

Приказы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» приказы органов исполнительной власти Ярославской области, носящие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию не позднее четырнадцати дней со дня их принятия, если иные сроки официального опубликования не предусмотрены федеральным законодательством.

Статьей 13 Закона Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» печатным средством массовой информации, в котором подлежат публикации приказы органов исполнительной власти Ярославской области, носящий нормативный характер, указана газета «Документ-Регион».

Приказ от 19.01.2021 № 01-04/26 в нарушение приведенных выше норм права государственную регистрацию не прошел, в средстве массовой информации не опубликован, на интернет-портале правовой информации не размещен.

Таким образом, оспариваемый приказ не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, поскольку не соблюдена процедура государственной регистрации и опубликования. 

Кроме того, в соответствии с частью 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, являющихся средой обитания, местами воспроизводства, нереста, нагула, миграционными путями особо ценных водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используемых для добычи (вылова), сохранения таких видов водных биологических ресурсов и среды их обитания, устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона берега.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.2019 № 206 утверждено Положение об отнесении водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определении категорий водных объектов рыбохозяйственного значения (далее – Положение № 206).

Пункт 5 Положения № 206 подразделяет водные объекты рыбохозяйственного значения на высшую, первую и вторую категории.

Согласно пункту 6 Положения № 206 высшая категория устанавливается для водных объектов рыбохозяйственного значения, которые являются местами обитания, размножения, зимовки, нагула, путями миграций особо ценных и ценных видов водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используются для добычи (вылова) таких видов водных биологических ресурсов, а также которые могут быть использованы для сохранения и искусственного воспроизводства указанных водных биологических ресурсов 

В соответствии с пунктом 7 Положения № 206 первая категория устанавливается для водных объектов рыбохозяйственного значения, которые являются местами обитания, размножения, зимовки, нагула, путями миграций водных биологических ресурсов, не относящихся к особо ценным и ценным видам (при наличии одного из показателей) и (или) используются для добычи (вылова) таких водных биологических ресурсов при осуществлении всех видов рыболовства, а также которые могут быть использованы для сохранения и искусственного воспроизводства указанных водных биологических ресурсов.

Подпунктом 6 пункта 9 Положения № 206 предусмотрено, что отнесение водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определение категорий водного объекта рыбохозяйственного значения осуществляются: в отношении внутренних водных объектов или частей внутренних водных объектов - территориальными органами Федерального агентства по рыболовству, осуществляющими полномочия в пределах установленной компетенции на территории соответствующего субъекта (субъектов) Российской Федерации. 

В силу статьи 43 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» государственный рыбохозяйственный реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о водных биоресурсах, об их использовании и сохранении. В государственном рыбохозяйственном реестре содержится документированная информация: о количественных, качественных и об экономических характеристиках водных биоресурсов; о рыбохозяйственных бассейнах и водных объектах рыбохозяйственного значения; иная документированная информация об использовании и о сохранении водных биоресурсов.

Ведение государственного рыбохозяйственного реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Федеральным агентством по рыболовству представлена информация из государственного рыбохозяйственного реестра (ответ от 29.01.2025 № У05-320) в виде документированной информации о категориях водных объектов рыбохозяйственного значения, согласно которой озеро Плещеево относится к водному объекту рыбохозяйственного значения первой категории, категория водного объекта рыбохозяйственного значения определена на основании акта ФИО1 от 22.12.2010 № 1. 

Доказательства того, что в установленном законом порядке имело место изменение уполномоченным органом категории указанного водного объекта рыбохозяйственного значения, не представлено. 

Таким образом, материалами дела установлено, что озеро Плещеево относится к первой категории водных объектов рыбохозяйственного значения, то есть является местом обитания, размножения, зимовки, нагула, путями миграций водных биологических ресурсов, не относящихся к особо ценным и ценным видам (при наличии одного из показателей) и (или) используются для добычи (вылова) таких водных биологических ресурсов при осуществлении всех видов рыболовства, а также которые могут быть использованы для сохранения и искусственного воспроизводства указанных водных биологических ресурсов. 

При таких обстоятельствах установление двухсотметровой водоохранной зоны в отношении озера Плещеево, противоречит части 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Доводы административного ответчика о том, что редакция части 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, на несоответствие оспариваемого приказа которой ссылается административный истец (в редакции Федерального закона от 21.12.2021 № 420-ФЗ), вступила в силу 01.01.2022, в то время, как Приказ от 19.01.2021 № 01-04/26 подготовлен и принят в период действия прежней редакции, не могут быть приняты во внимание. 

При этом, действовавшая до 01.01.2022 редакция части 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации также предусматривала, что ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель.

Таким образом, из буквального толкования указанной нормы следует, что двухсотметровая прибрежная защитная полоса и водоохранная зона устанавливается только для объектов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение. Вместе с тем, как установлено материалами дела озеро Плещеево относится к первой категории водных объектов рыбохозяйственного значения, а, следовательно, не имеет особо ценное рыбохозяйственное значение. 

Доводы министерства лесного хозяйства и природопользования Ярославской области о том, что в письме Федерального агентства по рыболовству от 07.12.2017 № У02-3448 указано, что к водным объектам, имеющим особо ценное рыбохозяйственное значение, можно отнести водные объекты рыбохозяйственного значения высшей, первой категории, не могут быть приняты во внимание.

Как указано выше, Положением от 28.02.2019 № 206 определены категории рыбохозяйственных водных объектов, даны характеристики категорий. В описание водных объектов первой категории рыбохозяйственного значения оговорено, что к первой категории относятся водные объекты, в которых не выявлены водные биологические ресурсы, относящиеся к особо ценным и ценным видам. Кроме того, указанное письмо не является нормативным правовым актом и не относится к актам, содержащим разъяснения законодательства.

По изложенным мотивам отклоняется и приведенная в дополнительных пояснениях ссылка на письмо Федерального агентства по рыболовству от 10.02.2025 № 1152-ВС/У04, в котором приведена позиция, аналогичная той, которая содержится в письме Федерального агентства по рыболовству от 07.12.2017 № У02-3448. 

При таких обстоятельствах Приказ от 19.01.2021 № 01-04/26 подлежит признанию недействующим ввиду его противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также в связи с нарушением требований о государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Определяя дату, с которой подлежит признанию недействующим оспоренный акт, суд исходит из положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснений пункта 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» о том, что суд, установив нарушения порядка принятия нормативных правовых актов, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

В связи с этим Приказ от 19.01.2021 № 01-04/26 подлежит признанию недействующим со дня его принятия. 

При этом, учитывая положения части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения пункта 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд считает, что в данном случае оснований для удовлетворения требований в части возложении на министерство лесного хозяйства и природопользования Ярославской области обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт не имеется, в удовлетворении требований в указанной части суд отказывает. 

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Признать недействующим приказ департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 19 января 2021 года № 01-04/26 «Об установлении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос озера Плещеево на территории Ярославской области» со дня его принятия.

В удовлетворении требований о принятии заменяющего нормативного правового акта обществу с ограниченной ответственностью «Олимпик» отказать.

Опубликовать в издании «Документ - Регион» сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Ярославский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.И.Бисерова 

Решение в окончательной форме изготовлено 05 марта 2025 года