Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

11 декабря 2018 года г.Самара

Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Непопалова Г.Г.,

при секретаре Гуриной К.О.,

с участием прокурора Гуляевой Е.С.,

представителей административного истца ФИО1, Самарской Губернской Думы ФИО2, Губернатора Самарской области ФИО3, Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области ФИО4, Министерства управления финансами Самарской области ФИО5, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1683/2018 по административному исковому заявлению ФИО6 о признании недействующей части 4 статьи 2 Закона Самарской области от 28 декабря 2004 года № 169-ГД «О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» (в редакции Закона Самарской области от 5 марта 2018 года № 15-ГД),

У С Т А Н О В И Л :

Законом Самарской области от 28 декабря 2004 года № 169-ГД «О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» (далее по тексту Закон № 169-ГД) установлены меры социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, проживающих на территории Самарской области.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 4 Закона № 169-ГД, ветеранам труда из числа лиц, указанных в статье 7 Федерального закона «О ветеранах», гражданам, приравненным к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, пенсия которым установлена (назначена) в соответствии с Федеральными законами «О страховых пенсиях» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляются следующие меры социальной поддержки: ежемесячная денежная выплата в размере 450 рублей.

Законом Самарской области от 13 февраля 2017 года № 27-ГД «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области» статья 2 Закона № 169-ГД, устанавливающая порядок реализации мер социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, дополнена частью 4, следующего содержания: «Ежемесячная денежная выплата, указанная в пункте 5 статьи 3, в пункте 5 части 1 статьи 4, в пункте 9 части 1 статьи 5, в пункте 7 статьи 6 настоящего Закона, предоставляется гражданам, указанным в статье 1 настоящего Закона и не осуществляющим трудовую и (или) иные виды деятельности, указанные в статье 7 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», при условии, что размер их пенсии не превышает 19 500 рублей».

Вместе с тем, Законом Самарской области от 5 марта 2018 года № 15-ГД «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области» в часть 4 статьи 2 Закона № 169-ГД внесены изменения, слова «19 500 рублей» заменены словами «20 221,50 рубля».

ФИО6 обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей части 4 статьи 2 Закона № 169-ГД (в редакции Закона Самарской области от 5 марта 2018 года № 15-ГД), ссылаясь на противоречие данной нормы статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку оспариваемой нормой предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда поставлено в зависимость от размера получаемого ими пенсионного обеспечения, что, по мнению административного истца, не соответствует принципам равенства, социальной справедливости, устойчивости правового положения гражданина и недопустимости произвольного лишения его социальных гарантий, право на которые приобретено на основании действующего законодательства.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, действующая на основании доверенности от 12 октября 2018 года № №, административные исковые требования поддержала, сославшись на доводы, изложенные выше.

Представитель Самарской Губернской Думы ФИО2 заявленные требования не признал, представил письменные возражения, в которых указывает, что оспариваемое положение регионального закона принято в пределах полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации и основано на нормах действующего федерального законодательства. Поскольку такая мера социальной поддержки как ежемесячная денежная выплата не предусмотрена на федеральном уровне, является дополнительной, финансируется исключительно из регионального бюджета, Самарская область вправе по своему усмотрению определять критерии нуждаемости ветеранов труда и граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, в предоставлении указанной меры социальной поддержки. 

Представители Губернатора Самарской области ФИО3, Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области ФИО4 и Министерства управления финансами Самарской области ФИО5 заявленные административные исковые требования не признали, поддержали позиции, изложенные в возражениях, в которых указали, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости. Таким образом, установление оспариваемой нормой критериев нуждаемости в части предоставления ежемесячных денежных выплат ветеранами труда и гражданам, приравненным к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, не противоречит требованиям федерального законодательства. 

Заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Гуляевой Е.С., полагавшей иск не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд считает, что административное исковое заявление ФИО6 не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что ФИО6 является военным пенсионером, состоит на учете в пенсионном отделении военного комиссариата Советского и Железнодорожного районов г.Самары и получает пенсию за выслугу лет, размер которой по состоянию на апрель 2018 года составляет 21 493 рубля 86 копеек.

Вместе с тем, имея статус ветерана труда в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», административный истец в период с ноября 2014 года по 1 марта 2017 года являлся получателем ежемесячной денежной выплаты, установленной пунктом 5 части 1 статьи 4 Законом Самарской области от 28 декабря 2004 года № 169-ГД «О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий». 

Предоставление административному истцу данной меры социальной поддержки было прекращено в связи с внесением в Закон № 169-ГД изменений, устанавливающих критерии нуждаемости в ее предоставлении, под которые ФИО6 не подпадал.

Данные обстоятельства подтверждаются справкой военного комиссариата Советского и Железнодорожного районов г.Самары от 6 апреля 2018 года № 572, ответом Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области, копией удостоверения ветерана на имя ФИО6, а также объяснениями сторон по делу в судебном заседании.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений, реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне правоотношения, связанные с социальной поддержкой ветеранов труда, регулируются Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах».

В силу подпунктов 1-5 пункта 1 статьи 13 указанного закона социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей, в том числе получение ежемесячной денежной выплаты.

Согласно статье 22 вышеупомянутого закона меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 

Как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» настоящим Законом был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки ветеранов труда.

В силу части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. 

Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения ветеранов на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

При этом Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ не содержит каких-либо конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций.

Подпунктом «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации возложено на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Из системного анализа вышеприведенных норм федерального законодательства следует, что субъект Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать вопросы социальной поддержки ветеранов, в том числе определять круг лиц, которым надлежит предоставлять меры социальной поддержки, и определять условия их предоставления. 

В рамках предоставленных федеральным законом полномочий Самарская Губернская Дума приняла Закон Самарской области от 28 декабря 2004 года № 169-ГД «О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий», которым установлены меры социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, проживающих на территории Самарской области, в том числе право на получение ежемесячной денежной выплаты.

Таким образом, оспариваемый в настоящее время административным истцом в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Самарской Губернской Думы, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие. 

Правомочность органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, соблюдение установленной процедуры его принятия, правил введения в действие и опубликования, административным истцом в ходе судебного разбирательства не оспаривались.

Как указывалось выше, в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 4 Закона № 169-ГД, ветеранам труда из числа лиц, указанных в статье 7 Федерального закона «О ветеранах», гражданам, приравненным к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, пенсия которым установлена (назначена) в соответствии с Федеральными законами «О страховых пенсиях» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляются следующие меры социальной поддержки: ежемесячная денежная выплата в размере 450 рублей.

В целях обеспечения адресности социальной поддержки указанной выше категории граждан и достижения максимального социального эффекта оказания такой поддержки, Законом Самарской области от 13 февраля 2017 года № 27-ГД «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области» статья 2 Закона № 169-ГД, устанавливающая порядок реализации мер социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, была дополнена частью 4, следующего содержания: «Ежемесячная денежная выплата, указанная в пункте 5 статьи 3, в пункте 5 части 1 статьи 4, в пункте 9 части 1 статьи 5, в пункте 7 статьи 6 настоящего Закона, предоставляется гражданам, указанным в статье 1 настоящего Закона и не осуществляющим трудовую и (или) иные виды деятельности, указанные в статье 7 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», при условии, что размер их пенсии не превышает 19 500 рублей».

Таким образом, названным выше региональным законом были уточнены условия предоставления ежемесячной денежной выплаты, а именно названная выплата предоставляется гражданам, не осуществляющим трудовую и (или) иные виды деятельности, указанные в статье 7 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», и размер их пенсии не должен превышать 19 500 рублей.

В последующем, в связи с проведенной на федеральном уровне индексацией размеров пенсии, в целях сохранения за указанной выше категорией граждан права на получение ежемесячной денежной выплаты, Законом Самарской области от 5 марта 2018 года № 15-ГД «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области» в часть 4 статьи 2 Закона № 169-ГД внесены изменения, слова «19 500 рублей» заменены словами «20 221,50 рубля».

Проанализировав в системном единстве приведенные выше положения закона, а также учитывая, что до принятия Закона № 169-ГД ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривало для ветеранов труда и граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, такой меры социальной поддержки как ежемесячная денежная выплата, суд приходит к выводу, что названная выше ежемесячная денежная выплата является дополнительной мерой социальной поддержки данной категории лиц, в связи с чем определение порядка, размера и условий ее реализации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, который вправе самостоятельно определить направления расходования денежных средств своего бюджета при соблюдении установленных федеральным законодательством условий их предоставления.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что оспариваемые административным истцом положения Закона № 169-ГД не противоречат действующему федеральному законодательству, а также не нарушают права, свободы и законные интересы ФИО6

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемые административным истцом положения Закона № 169-ГД не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в ходе судебного разбирательства не нашел подтверждения факт нарушения прав административного истца, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление ФИО6 следует оставить без удовлетворения.

Доводы административного истца и его представителя о том, что установление оспариваемой нормой регионального законодательства условий предоставления ежемесячной денежной выплаты в зависимости от размера пенсии не соответствует предусмотренным федеральным законодательством принципам равенства, социальной справедливости, устойчивости правового положения гражданина и недопустимости произвольного лишения его социальных гарантий, право на которые приобретено на основании действующего законодательства, суд полагает несостоятельными по следующим основаниям.

Как следует из преамбулы к Федеральному закону от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» настоящий Федеральный закон устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.

Согласно преамбуле к Закону Самарской области от 28 декабря 2004 года № 169-ГД «О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий», принятому в развитие названного выше Федерального закона, настоящий Закон устанавливает меры социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, проживающих на территории Самарской области.

Таким образом, названными выше федеральным и региональным законами установлены меры социальной поддержки ветеранов труда и граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004, года в целях создания им условий, обеспечивающих достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.

Следовательно, с учетом конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, установление мер социальной поддержки ветеранов труда и граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004, направлено на создание названной выше категории лиц равных условий, обеспечивающих достойную жизнь. При этом, создание таких равных условий путем установления ветеранам труда и гражданам, приравненным к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004, ежемесячной денежной выплаты невозможно без учета размера пенсии ее получателя. 

Установление в региональном законе оспариваемого критерия нуждаемости, зависящего от размера получаемой гражданином пенсии, призвано уравнять условия обеспечения достойной жизни для всех лиц, относящихся к категории ветеранов труда и граждан, приравненных к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004, что в полном мере согласуется с положениями действующего федерального законодательства. 

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление ФИО6 о признании недействующей части 4 статьи 2 Закона Самарской области от 28 декабря 2004 года № 169-ГД «О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны – тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» (в редакции Закона Самарской области от 5 марта 2018 года № 15-ГД) оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 13 декабря 2018 года.

Председательствующий: Непопалов Г.Г.