Дело № 3а-7/2024

43OS0000-01-2023-000220-53

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Киров

13 марта 2024 года

Кировский областной суд в составе:

председательствующего судьи 

ФИО1,

при секретаре

ФИО2

с участием прокурора

Шибановой Н.Е.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Клиника Кузляр» к комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области в лице Правительства Кировской области о признании незаконным в части Порядка оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, утвержденного Решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области от 30.11.2020 № 14/12 

установил:

ООО «Клиника Кузляр» обратилось в суд с административным исковым заявлением к комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области (далее – Комиссия) в лице Правительства Кировской области о признании незаконным в части абзаца пятого пункта 13 Порядка оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области (далее – Порядок), утвержденного Решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области от 30.11.2020 № 14/12.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое положение предусматривает отказ медицинским организациям в возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области при отсутствии потребности застрахованных лиц по обязательному медицинскому страхованию в оказании медицинской помощи по заявленным диагностическим и консультативным услугам, профилям, врачебным специальностям на территории муниципальных образований Кировской области, с учетом особенностей половозрастного состава населения, географических и климатических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций и плотности населения на территории муниципальных образований Кировской области. При этом формулировка указанного пункта позволяет Комиссии произвольно отказывать медицинским организациям в участии в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, что противоречит положениям Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 326-ФЗ), Положению о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденному приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. № 108н (далее – Приказ Минздрава № 108н).

На основании изложенного административным истцом заявлены требования о признании недействующим с даты принятия абзаца пятого пункта 13 Порядка оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, утвержденного Решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области от 30.11.2020 № 14/12.

В отзыве на административное исковое заявление представитель комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, Правительства Кировской области, министерства здравоохранения Кировской области по доверенностям ФИО3 указывает на законность принятого Порядка. Полагает требования административного истца не подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании представители ООО «Клиника Кузляр» по доверенностям ФИО4, ФИО5 доводы административного иска поддержали.

Представитель комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, Правительства Кировской области, министерства здравоохранения Кировской области по доверенностям ФИО3 просит в удовлетворении заявленных требований отказать по доводам, указанным в отзыве на административное исковое заявлении.

Выслушав пояснения представителей сторон и заинтересованных лиц, заключение прокурора Шибановой Н.Е., полагавшей необходимым признать оспариваемый Порядок недействующим в части абзацев 3, 4, 5 пункта 13, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему. 

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 50), признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 1 данного федерального закона).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона № 323-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 2 статьи 3, части 2 статьи 58 Устава Кировской области от 27 марта 1996 г. № 12-ЗО Правительство Кировской области является высшим исполнительным органом государственной власти Кировской области.

Согласно части 9 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 326-ФЗ) для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, являющимся приложением к Правилам обязательного медицинского страхования, утвержденным приказом Минздрава России от 28 февраля 2019 г. № 108н (далее – Положение о комиссии).

На территории Кировской области постановлением Правительства Кировской области от 13 февраля 2012 г. №139/67 создана комиссия по разработке Территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области с поименным составом членов комиссии.

Согласно пункту 20 Положения о комиссии решения Комиссии оформляются протоколом, который подписывается председательствующим и членами Комиссии и доводится до сведения территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций. Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех участников обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации.

В материалы административного дела представлена выписка из протокола заседания Комиссии от 30.11.2020, исходя из которой при наличии кворума (присутствовали 11 из 12 членов комиссии) единогласно принят оспариваемый Порядок (л.д. 90-99).

Административным ответчиком представлены сведения об опубликовании Порядка на официальном сайте Кировского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (л.д. 88-89).

Таким образом, в силу обязательности решений комиссии для всех участников обязательного медицинского страхования, исходя из того, что применение оспариваемого Порядка не ограничено во времени, суд приходит к выводу о том, что Порядок оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, утвержденный Решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области от 30.11.2020 № 14/12 является нормативным правовым актом.

Порядок рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов регламентируется главой 21 КАС РФ.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решениями Комиссии от 15.12.2022 № 19/1 (л.д. 15-18) и от 14.12.2023 № 16/2 (л.д. 19-24) приняты проекты перечней медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования на территории Кировской области на 2023 и 2024 годы соответственно. Согласно Приложениям № 2 к указанным решениям ООО «Клиника Кузляр» не включена в перечень указанных организаций на основании абзаца 5 пункта 13 оспариваемого Порядка (пункты 10 и 4 Приложений).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт применяется в отношении административного истца и непосредственно затрагивает его права и законные интересы. 

Проверяя полномочия комиссии на принятие оспариваемого нормативного правового акта и его соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, суд полагает необходимым указать следующее.

Обязательное медицинское страхование является видом обязательного социального страхования, представляющим собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона № 326-ФЗ).

Базовой программой обязательного медицинского страхования является составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счет средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (пункт 8 статьи 3 Федерального закона № 326-ФЗ).

Территориальной программой обязательного медицинского страхования признается составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации и соответствующая единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 9 статьи 3 Федерального закона № 326-ФЗ).

Согласно статьи 15 Федерального закона № 326-ФЗ для целей настоящего Федерального закона к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования (далее - медицинские организации) относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования (далее также - реестр медицинских организаций), в соответствии с настоящим Федеральным законом: организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы; индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность.

Медицинская организация включается в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования по территориальным программам обязательного медицинского страхования (далее также - реестр медицинских организаций), на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд до 1 сентября года, предшествующего году, в котором медицинская организация намерена осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Территориальный фонд не вправе отказать медицинской организации во включении в реестр медицинских организаций. Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации могут быть установлены иные сроки подачи уведомления вновь создаваемыми медицинскими организациями. Информация о сроках и порядке подачи уведомления о включении медицинской организации в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, размещается территориальным фондом на своем официальном сайте в сети «Интернет» (часть 2 указанной статьи).

Медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования (часть 5 статьи 15 Федерального закона № 326-ФЗ).

С учетом изложенного, медицинская организация как участник обязательного медицинского страхования участвует в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Федеральным законом № 326-ФЗ к основным принципам осуществления обязательного медицинского страхования отнесены: обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования; государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на исполнение обязательств по обязательному медицинскому страхованию в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования независимо от финансового положения страховщика (пункты 1, 4 статьи 4).

В силу статьи 37 названного закона право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию реализуется на основании заключенных в его пользу между участниками обязательного медицинского страхования договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования и договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования и которым решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования, и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, в установленном законом порядке (часть 1 статьи 39 Федеральный закон № 326-ФЗ).

Полномочия комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования определены пунктом 4 Положения о комиссии. Указанный пункт предусматривает право комиссии разрабатывать проект территориальной программы; разрабатывать и устанавливать показатели эффективности деятельности медицинских организаций, позволяющие провести оценку возможности реализации заявленных медицинской организацией объемов медицинской помощи; распределять на отчетный год и перераспределяет в течение года объемы предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи между медицинскими организациями, имеющими лицензию на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации (за исключением медицинских организаций, находящихся за пределами Российской Федерации, включенных в реестр медицинских организаций), в пределах и на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, до 1 января года, на который осуществляется распределение, с учетом результатов контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения в динамике до трех лет (за исключением медицинских организаций, впервые включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования в году, на который формируется территориальная программа обязательного медицинского страхования); устанавливать тарифы на оказание медицинской помощи и формировать тарифное соглашение в соответствии с требованиями к структуре и содержанию тарифного соглашения, установленных Федеральным фондом в соответствии с частью 2 статьи 30 Федерального закона; устанавливать иные сроки подачи медицинскими организациями уведомления об осуществлении деятельности в сфере обязательного медицинского страхования для вновь создаваемых медицинских организаций; определять порядок представления информации членами Комиссии.

То есть полномочия Комиссии в сфере нормативно-правового регулирования ограничены лишь правом разрабатывать проект территориальной программы, а также правом разрабатывать и устанавливать показатели эффективности деятельности медицинских организаций, позволяющие провести оценку возможности реализации заявленных медицинской организацией объемов медицинской помощи.

При этом полномочия по ограничению участия медицинских организаций в реализации территориальной программы Комиссии действующим законодательством не предоставлены.

Доводы административных ответчиков о том, что при принятии оспариваемого Порядка комиссия руководствовалась положениями абзаца пятого подпункта 2 пункта 5 Положения о комиссии судом отклоняются, поскольку указанное положение предусматривает право Комиссии рассматривать на заседаниях предложения исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций по участию медицинских организаций в реализации территориальной программы только в части заявленных объемов оказания медицинской помощи, с учетом показателей эффективности деятельности медицинских организаций.

Часть 2 статьи 81 Федерального закона № 323-ФЗ также не предусматривает возможности установления Комиссией каких-либо ограничений участия медицинских организаций в реализации территориальной программы. При этом перечень медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, предусмотренный подпунктом 6 части 2 указанной статьи, в силу абзаца 5 подпункта 1 пункта 10 Положения о комиссии предоставляется в Комиссию после утверждения территориальной программы территориальным фондом обязательного медицинского страхования.

Исходя из системного анализа приведенных норм, суд приходит к выводу, что к осуществлению деятельности в сфере обязательного медицинского страхования допускаются медицинские организации, имеющие соответствующую лицензию и подавшие в территориальный фонд обязательного медицинского страхования региона уведомление о намерении осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Иных оснований для ограничения участия медицинской организации в сфере обязательного медицинского страхования федеральным законодателем не предусмотрено.

В то же время утвержденный Решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования 

<

адрес> от 

<

дата> № Порядок оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования 

<

адрес> вопреки требованиям действующего законодательства направлен на ограничение числа медицинских организаций, допущенных к участию в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, принят Комиссией за пределами полномочий, предоставленных Положением о комиссии.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50, следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Принимая во внимание указанные разъяснения, учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Комиссией за пределами ее полномочий по вопросу, не относящемуся к ее компетенции, суд полагает, что он подлежит признанию недействующим с момента принятия полностью.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию на официальном сайте Кировского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

При подаче настоящего административного искового заявления в суд истцом понесены судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 руб.

Поскольку Комиссия самостоятельным юридическим лицом не является, то ответственность за ее действия несет Правительство Кировской области, постановлением которого утвержден состав такой комиссии.

Таким образом, на основании части 1 статьи 111 КАС РФ с Правительства Кировской области в пользу истца подлежит взысканию государственная пошлина в размере 4500 руб.

Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление ООО «Клиника Кузляр» удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия Порядок оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, утвержденный Решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области от 30.11.2020 № 14/12.

Взыскать с Правительства Кировской области за счет средств казны Кировской области в пользу ООО «Клиника Кузляр» судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 руб.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию на официальном сайте Кировского областного территориального фонда обязательного медицинского страхования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Кировский областной суд в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 22.03.2024.

Судья 

ФИО1