Дело № 2а-349/2024

10RS0006-01-2024-000297-29

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

г. Лахденпохья Республика Карелия 17 июня 2024 года

Лахденпохский районный суд Республики Карелия в составе судьи Жданкиной И.В., при секретаре Снетковой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Лахденпохского района Республики Карелия к администрации Лахденпохского муниципального района о признании нормативного правового акта недействующим полностью,

у с т а н о в и л:

Прокурор Лахденпохского района обратился в суд с вышеназванным исковым заявлением.

Иск мотивирован тем, что Прокуратурой Лахденпохского района проведена антикоррупционная экспертиза «Положения о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими», утвержденного Постановлением Администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2023 № 436. 

Установлено, что Уставом муниципального образования «Лахденпохский муниципальный район» право муниципальных служащих на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, а также на компенсацию за использованием личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, не предусмотрено. Вместе с тем, 22.06.2023 постановлением Администрации Лахденпохского муниципального района № 436 утверждено «Положение о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими» (с изменениями, внесенными постановлением Администрации Лахденпохского муниципального района от 07.11.2023 № 702).

Учитывая то, что дополнительные гарантии муниципальных служащих на транспортное обслуживание, компенсацию и возмещение расходов, связанных с использованием личного транспорта в служебных целях, не предусмотрены Уставом муниципального образования, «Положение о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими», утвержденное постановлением Администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2023 № 436 (с изменениями, внесенными постановлением Администрации Лахденпохского муниципального района от 07.11.2023 № 702) принято с нарушением компетенции органов местного самоуправления, содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный пп. «д» п. 3 Методики, и подлежит отмене.

В связи с изложенным, прокуратурой района 12.02.2024 на указанное Положение принесен протест, который рассмотрен 29.02.2024, в его удовлетворении отказано. Изучение оснований отказа в удовлетворении данного протеста позволяет сделать вывод, что он рассмотрен формально и ответ на него основан на неправильном применении норм законодательства.

Ссылаясь на нормы права, с учетом уточнения, прокурор просил признать «Положение о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими», утвержденное Постановлением главы Администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2023 № 436 (с изменениями, внесенными постановлением Администрации Лахденпохского муниципального района от 07.11.2023 № 702, от 15.08.2023 № 540, от 28.02.2024 № 120) недействующим полностью.

В судебном заседании Прокурор поддержал заявленные исковые требования в полном объеме по основаниям, изложенным в исковом заявлении. 

Представитель административного ответчика администрации Лахденпохского муниципального района, действующая на основании доверенности ФИО1, в судебном заседании иск не признала, пояснив, что оспариваемое Положение не является нормативным правовым актом, следовательно, утверждено главой АЛМР в пределах компетенции. Именно во исполнение пункта 3 «Положения о порядке материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления Лахденпохского муниципального района», утвержденного решением Совета Лахденпохского муниципального района VIII заседания VI созыва от 22.05.2014 № 8/48-6, было утверждено оспариваемое «Положение о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими».

Представитель заинтересованного лица МКУ «Хозяйственное управление», действующий на основании распоряжения ФИО2, полагал иск прокурора не подлежащим удовлетворению.

Представители заинтересованных лиц Совета Лахденпохского муниципального района, Министерства национальной и региональной политики Республики Карелия, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия при надлежащем извещении в судебное заседание не явились. 

Представитель Министерства национальной и региональной политики Республики Карелия в письменных пояснениях указал, что в регистр включено Постановление администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2003 № 436, присвоен номер государственной регистрации RU10004410202300092 от 15.04.2024. Постановление находится в редакциях трех изменивших его постановлений: от 15.08.2023 № 540, от 07.11.2023 № 702, от 28.02.2024 № 120. 

Транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от группы замещаемой должности муниципальной службы, а также право на компенсацию за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в качестве дополнительной гарантии, предоставляемой муниципальному служащему, допускается пп. 2 ч. 3 ст. 10 Закона Республики Карелия от 24.07.2007 № 1107-ЗРК «О муниципальной службе в Республике Карелия», Однако, устанавливая возможность предоставления такой гарантии республиканский законодатель указал на необходимость ее установления уставом соответствующего муниципального образования. После чего, в соответствии с ч. 4 ст. 10 Закона Республики Карелия от 24.07.2007 № 1107-ЗРК муниципальным правовым актом уполномоченного органа, регламентировать порядок предоставления этой гарантии.

Название оспариваемого административным истцом Постановления не содержит указания на порядок реализации соответствующей гарантии. Кроме того, в нормах Постановления отсутствует порядок компенсации использования личного транспорта в служебных целях, входящий в формулировку дополнительной гарантии, установленной республиканским законодателем, что указывает на то, что акт не регламентирует вопросы, реализации дополнительной гарантии муниципальным служащим. Постановление регламентирует основания для использования автотранспорта муниципальными служащими и порядок его выделения (подача служебной записки, ее согласование и тд.) и закрепления за отдельными должностными лицами, не гарантируя его предоставление, и, не предоставляя соответствующую компенсацию, в случае необеспечения заявки муниципального служащего. По его нормативному содержанию его можно отнести к локальному акту, детализирующему порядок предоставления служебного транспорта (в рамках материально-технического обеспечения деятельности) сотрудникам конкретного муниципального органа для осуществления возложенных на них задач вне основного места работы.

Учитывая вышеизложенное, по мнению Министерства, Постановление регламентирует порядок транспортного обеспечения деятельности Администрации Лахденпохского муниципального района. В связи с отсутствием сведений об опубликовании Постановления, Министерство считает его не вступившим в силу и соответственно, не подлежащим применению. Учитывая, что при рассмотрении спора, стороны могут представить и иные доводы, Министерство оставляет окончательное решение на усмотрение суда и ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (ч. 6 ст. 208 КАС РФ).

В судебном заседании установлено, что постановлением администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2023 № 436 утверждено «Положение о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими» (л.д. 63).

Указанное постановление подписано Главой АЛМР ФИО3 и опубликовано на официальной сайте Администрации, а также внесено в реестр НПА на сайте Минюста РФ. 

Согласно указанному положению, транспортное обслуживание муниципальных служащих осуществляется: путем персонального закрепления за муниципальными служащими служебного транспорта; путем предоставления муниципальным служащим служебного транспорта для исполнения должностных обязанностей (п. 3). Для транспортного обслуживания используются транспортные средства, закрепленные на праве оперативного управления за муниципальным учреждением, осуществляющим транспортное обслуживание муниципальных служащих в рамках уставной деятельности (п. 4).

Согласно п. 5 Положения, муниципальные служащие, замещающие должности муниципальной службы из группы высших, главных и ведущих должностей муниципальной службы, имеют право на персональное закрепление за ними служебного транспорта. Указанные решения принимаются на основании мотивированных заявлений муниципальных служащих о персональном закреплении служебного транспорта. Решение о персональном закреплении служебного транспорта за конкретным муниципальным служащим оформляется распоряжением Администрации Лахденпохского муниципального района. Служебный транспорт с персональным закреплением используется муниципальными служащими, в рабочее (служебное) время, а также время, необходимое для прибытия от места жительства к месту работы (службы) и обратно. 

Муниципальные служащие, замещающие должности муниципальной службы из группы высших, главных, ведущих, старших и младших должностей муниципальной службы, имеют право на предоставление служебного транспорта для исполнения должностных обязанностей. Указанные решения принимаются на основании мотивированных заявлений муниципальных служащих о предоставлении служебного транспорта для исполнения должностных обязанностей на имя начальника управления делами Администрации Лахденпохского муниципального района.

С использованием предоставленного служебного транспорта осуществляется перевозка муниципальных служащих по служебной необходимости, в том числе от места жительства к месту работы (службы) и обратно, а также от места жительства к месту работы (службы) и от места работы (службы) к месту жительства муниципальных служащих, имеющих постоянную регистрацию по месту жительства за пределами Лахденпохского муниципального района, но не более одного раза в неделю (туда-обратно), а также в служебных командировках в пределах Республики Карелия или в граничащих с Республикой Карелия субъектах Российской Федерации (п. 6 Положения).

Фактическое использование служебного транспорта заверяется подписью муниципального служащего, использовавшего служебный транспорт, в путевом листе (п. 7 Положения).

Постановлениями пдминистрации ЛМР от 07.11.2023 № 702, от 15.08.2023 № 540, от 28.02.2024 № 120 в указанное положение внесены изменения в части предоставления транспортных средств муниципальным служащим.

Из названных выше норм следует вывод, что указанное постановление (с изменениями) затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку фактически предоставляет гарантии по транспортному обслуживанию муниципальных служащих за пределы Лахденпохского района во вне рабочее время.

Таким образом, постановление от 22.06.2023 № 436 отвечает признакам нормативного правового акта, поэтому заявленные прокурором требования подлежат рассмотрению в рамках административного судопроизводства.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (пп. «а» п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ).

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими (абз. 10 п. 28). 

В Российской Федерации установление общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления, а также определение государственных гарантий его осуществления регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся, в том числе, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от группы замещаемой должности муниципальной службы, а также право на компенсацию за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в качестве дополнительной гарантии, предоставляемой муниципальному служащему, допускается пп. 2 ч. 3 ст. 10 Закона Республики Карелия от 24.07.2007 № 1107-ЗРК «О муниципальной службе в Республике Карелия». 

Однако, возможность предоставления такой гарантии допускается только на основании устава соответствующего муниципального образования. После чего, в соответствии с ч. 4 ст. 10 Закона Республики Карелия от 24.07.2007 № 1107-ЗРК муниципальным правовым актом уполномоченного органа, регламентируется порядок предоставления этой гарантии.

Как следует из Устава МО «Лахденпохский район» органы местного самоуправления Лахденпохского муниципального района, Совет Лахденпохского муниципального района является представительным органом Лахденпохского муниципального района (п. 1 ст. 20), к компетенции которого относится определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления Лахденпохского муниципального района (п. 6 ст. 22). 

Также, в судебном заседании установлено, что решением Совета Лахденпохского муниципального района VIII заседания VI созыва от 22.05.2014 № 8/48-6 утверждено «Положение о порядке материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления Лахденпохского муниципального района». 

Согласно п. 2.1.2 такого Положения, материально-техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется, в том числе, в направлении транспортного обслуживания органов местного самоуправления района в служебных целях. При этом финансирование материально-технического и организационного обеспечения осуществляется за счет расходов, предусматриваемых в местном бюджете в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (Раздел 4).

В пункте 3 указанного решения Администрации Лахденпохского муниципального района поручено в срок до 01.07.2014 разработать соответствующие муниципально-правовые акты. 

Представитель административного ответчика в судебном заседании настаивал, что именно во исполнение пункта 3 «Положения о порядке материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления Лахденпохского муниципального района», утвержденного решением Совета Лахденпохского муниципального района VIII заседания VI созыва от 22.05.2014 № 8/48-6, было издано оспариваемое Постановление администрации Лахденпохского муниципального района от 436 от 22.06.2023, которым утверждено «Положение о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими».

12.02.2024 Прокурор обращался в Администрацию с протестом об отмене «Положения о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими», утвержденного постановлением администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2023 № 436 (с внесенными изменениями), поскольку Уставом муниципального образования «Лахденпохский муниципальный район» право муниципальных служащих на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, а также на компенсацию за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, не предусмотрено. 

Указанный протест был оставлен без удовлетворения. 

Анализ содержания пункта 6 оспариваемого «Положения о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими», утвержденного постановлением Администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2023 № 436, позволяет прийти к выводу о том, что оспариваемым муниципальным актом регламентирован не только порядок транспортного обслуживания муниципальных служащих в связи с исполнением ими должностных обязанностей, в том числе в командировках, но и фактически предоставлена дополнительная гарантия муниципальным служащим на проезд с использованием служебного транспорта один раз в неделю к месту жительства за пределами Лахденпохского района, что с очевидностью не относится к исполнению должностных обязанностей муниципального служащего администрации Лахденпохского муниципального района.

В Лахденпохском районе общеизвестным является тот факт, что большое количество муниципальных служащих администрации Лахденпохского муниципального района имеют место постоянного жительства далеко за пределами Лахденпохского муниципального района. Буквальное толкование понятия «проезда муниципального служащего к месту жительства за пределами Лахденпохского района», сформулированное в оспариваемом Положении, позволяет толковать такую гарантию, как проезд муниципального служащего к месту жительства, расположенного, в том числе за пределами Республики Карелия либо в районах Республики Карелия, расположенных на значительном расстоянии, поскольку предельное значение такого расстояния проезда в указанном Положении не конкретизировано. 

Следовательно, оспариваемым Положением установлен не только порядок транспортного обслуживания, но и дополнительная гарантия муниципальных служащих на транспортное обслуживание. 

Между тем, такие дополнительные гарантии муниципальных служащих на транспортное обслуживание не предусмотрены Уставом муниципального образования. 

В рассматриваемом случае, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт был принят, в том числе по вопросу, не относящемуся к предмету ведения администрации Лахденпохского муниципального района.

Как указано выше, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, то есть Совета Лахденпохского муниципального района, который еще в 2014 году поручил Администрации лишь разработать соответствующие муниципально-правовые акты. По мнению суда, полномочия на утверждение и принятие таких актов Советом Лахденпохского муниципального района не были делегированы администрации Лахденпохского муниципального района. 

Суд приходит к выводу, что Глава Администрации муниципального образования не может в своей деятельности подменять представительные органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а соответственно, не могут быть лишены возможности реализовать предоставленные им полномочия по указанным вопросам.

Учитывая изложенные обстоятельства, оспариваемый нормативный правовой акт со всеми внесенными в него изменениями подлежит признанию недействующим. 

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, исходя из предписаний п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, суд полагает, что он должен быть признан недействующим с даты вступления в законную силу настоящего решения суда.

В порядке п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ сообщение о принятии данного судебного решения подлежит опубликованию в официальном печатном органе администрации Лахденпохского муниципального района в течение одного месяца со дня вступления судебного акта в законную силу.

Принимая во внимание изложенное, руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

р е ш и л:

Административный иск удовлетворить.

Признать недействующим полностью «Положение о предоставлении транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей муниципальными служащими», утвержденное Постановлением главы Администрации Лахденпохского муниципального района от 22.06.2023 № 436 с изменениями, внесенными постановлениями Администрации Лахденпохского муниципального района от 07.11.2023 № 702, от 15.08.2003 № 540, от 28.02.2024 № 12.

Обязать администрацию Лахденпохского муниципального района опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе администрации Лахденпохского муниципального района.

Сообщить об исполнении решения по административному делу в суд и административному истцу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Карелия через Лахденпохский районный суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья И.В. Жданкина

Мотивированное решение изготовлено 01.07.2024