№ 3а-11/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации 

19 февраля 2018 г. г.Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе 

председательствующего судьи Соляникова Р.В.

при секретаре Пушаевой А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску общества с ограниченной ответственностью «Александровский Завод» к Петрозаводскому городскому Совету о признании не действующей в части статьи 47 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета 38 сессии 26 созыва от 11марта 2010года №26/38?771, 

у с т а н о в и л:

Решением Петрозаводского городского Совета 38 сессии 26 созыва от 11марта 2010года №26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки, Правила).

Статьей 47 Правил установлен градостроительный регламент территориальной зоны общественно-делового и культурного центра городского значения (зоны реконструкции территории ОТЗ) (далее – зона Одк).

Одним из основных видов разрешенного использования для обозначенной зоны упомянутой статьей установлен такой вид, как «многоквартирные жилые дома не более 30% территории зоны».

Административный истец является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0010130:220, 10:01:0010130:221, 10:01:0010130:222, 10:01:0010130:219, 10:01:0010130:42, 10:01:0010130:44, 10:01:0010130:53, которые расположены в пределах указанной зоны.

Ссылаясь на неопределенность положения, ограничивающего данный вид разрешенного использования земельных участков в пределах всей территориальной зоны 30 процентами, затруднительность планирования хозяйственной деятельности обществом по использованию земельных участков, а также невозможность инициирования процедуры внесения изменений в документацию по планировке территории с целью увеличения зоны застройки многоквартирными жилыми домами, административный истец просит признать не действующей статью 47 Правил в части слов «не более 30% территории зоны».

Административный истец полагает оспариваемое положение противоречащим части 3 статьи36и пункту 4 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку предельные параметры разрешенного строительства включают в себя максимальный процент застройки в границах конкретного земельного участка, а не территориальной зоны в целом. 

Кроме того, административный истец указывает на наличие в статье 47 оспариваемого акта внутренних противоречий, выразившихся в установлении частью 7 данной статьи ограничения застройки в границах земельного участка для среднеэтажных жилых домов в размере 35% при том, что оспариваемой нормой для многоквартирных жилых домов такое ограничение предусмотрено в размере 30%.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, являясь также представителем заинтересованного лица общества с ограниченной ответственностью ООО «ЖК Александровский», поддержала заявленные требования. 

Представитель административного ответчика Петрозаводского городского Совета ФИО2 и представитель заинтересованного лица администрации Петрозаводского городского округа Ульянова Ю.В. возражали против удовлетворения иска, пояснив, что требования административного истца фактически направлены на увеличение зоны застройки принадлежащих ему участков многоквартирными жилыми домами без учета документации по планировке территории. Права административного истца не нарушаются, поскольку с инициативой о внесении изменений в документацию по планировке территории, равно как и в Правила землепользования и застройки он не обращался. Установленное оспариваемой нормой ограничение права истца на застройку территории не затрагивает, поскольку при использовании земельных участков в составе зоны Одк имеет приоритет документация по планировке территории.

Заслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора Крылова Д.И., полагавшего требования не подлежащими удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

По делу установлено, что административный истец является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 10:01:0010130:220 и 10:01:0010130:44 (категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – паркинги. Территориальная зона – Одк), 10:01:0010130:42 и 10:01:0010130:53 (категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – объекты инженерной и транспортной инфраструктуры. Территориальная зона – Одк), 10:01:0010130:219 и 10:01:0010130:222 (категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – многофункциональные административные, офисные объекты), 10:01:0010130:221 (категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – многоквартирные жилые дома не более 30 процентов территории зоны), расположенных в 

<

...>.

Применительно к последнему из обозначенных земельных участков 25 октября 2017года Управлением Росреестра по Республике Карелия административному истцу было отказано в изменении вида разрешенного использования на «многоквартирные жилые дома» со ссылкой на отсутствие в Правилах землепользования и застройки нормы, допускающей установление такого вида разрешенного использования для земельных участков зоны Одк.

В связи с изложенным, исходя из положений части 1 статьи 4, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе заявить настоящий иск.

Пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131?ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки отнесено к вопросам местного значения.

В силу статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Согласно статье 15 Устава Петрозаводского городского округа представительным органом округа является Петрозаводский городской Совет.

Таким образом, оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции.

В соответствии с частью 1 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 30 сентября 2017 года) подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

В силу положений частей 11 – 13, 15, 16 статьи 31, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 30 сентября 2017 года) при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки глава муниципального образования принимал решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией, их продолжительность составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний. 

Во исполнение данного требования распоряжением Главы Петрозаводского городского округа от 25 декабря 2009 г. № 787-р на 02 марта 2010 года было назначено проведение публичных слушаний по проекту решения Петрозаводского городского Совета «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа», определен порядок направления предложений по проекту. Данное распоряжение опубликовано в периодическом печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа – «Информационный бюллетень» №21 от 29 декабря 2009 года (л.д. 3, т. 3).

В материалы дела представлена копия протокола публичных слушаний от 02 марта 2010 года (л.д. 154, т. 2), из которого следует, что при публичном обсуждении проекта Правил землепользования и застройки присутствовал 91 человек, в том числе жители города, заслушивались и обсуждались предложения по проекту. По итогам проведения публичных слушаний составлено заключение (л.д. 159, т. 2).

Согласно протоколу заседания Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010года (л.д. 93, т. 2) на данном заседании единогласно было принято решение об утверждении прошедшего процедуру публичных слушаний проекта Правил землепользования и застройки.

17 марта 2017 года состоялись публичные слушания по проекту решения Петрозаводского городского Совета «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа», назначенные к проведению распоряжением Главы Петрозаводского городского округа от 20 февраля 2017 года № 39-р (л.д. 152, т. 3), которое было опубликовано в издании «Информационный бюллетень» 20 февраля 2017 года № 122 (л.д. 157, т. 3).

По итогам публичных слушаний, в которых принимало участие 11 человек, единогласно было принято рекомендательное решение о внесении изменений в статью 47 Правил землепользования и застройки (л.д. 158, т. 2).

Протокол публичных слушаний от 17 марта 2017 года опубликован в газете «Петрозаводские городские страницы» от 24 марта 2017 года № 7 (827) (л.д. 163, т. 3).

Учитывая изложенное, порядок организации и проведения публичных слушаний, в том числе применительно к правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О, административным ответчиком был соблюден, выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам и получение общественной оценки проекта правового акта достигнуты. Жители муниципального образования были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний, имели возможность ознакомиться с проектами муниципального правового акта и результатами публичных слушаний, участвовать в обсуждении проектов.

В силу статьи 67 Устава Петрозаводского городского округа, решения Петрозаводского городского Совета от 28 февраля 2012 года № 27/09-135 «Об установлении источников официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа» обнародование муниципальных правовых актов осуществляется путем опубликования текстов муниципальных правовых актов на официальном сайте и в периодическом печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа – «Информационный бюллетень». 

Во исполнение приведенной выше нормы решение Петрозаводского городского Совета от 11марта 2010 года №26/38-771 опубликовано в выпуске указанного печатного издания № 25 от 08 апреля 2010 года, решение от 07 июня 2017 года № 28/06-109, которым статья 47 Правил изложена в новой редакции, - в выпуске № 128 от 30 июня 2017 года, что свидетельствует о соблюдении административным ответчиком требований об обнародовании нормативного правового акта.

Анализируя соответствие оспариваемых положений Правил землепользования и застройки действующему законодательству, суд исходит из следующего.

Статьей 47 Правил для зоны общественно-делового и культурного центра городского значения помимо прочих установлен основной вид разрешенного использования – «многоквартирные жилые дома не более 30% территории зоны».

При принятии данной нормы границы названной территориальной зоны полностью совпадали с границами земельного участка с кадастровым номером 10:01:01 01 30:3.

Одновременно статья 47 Правил ранее содержала положение, которое со ссылкой на часть 9 статьи15 Правил запрещало в границах территориальных зон перспективной застройки, в частности Одк, формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории. 

Решением Петрозаводского городского Совета от 4 июня 2013 года № 27/19-288 часть 9 статьи 15 Правил была признана не действующей с 11 марта 2010 года (т.е. с даты принятия Правил).

Наряду с этим первоначальная редакция данной статьи также предусматривала нормы о минимальных размерах земельных участков (часть 1) и о максимальном проценте застройки многоквартирными жилыми домами в границах земельного участка: 30% для многоквартирных многоэтажных жилых домов (статья 1 Правил под многоэтажными жилыми домами понимает многоквартирные жилые дома 5 и более этажей), а для иных зданий, строений, сооружений, размещаемых в границах зоны - в соответствии с требованиями Нормативов градостроительного проектирования Республики Карелия и иного законодательства Российской Федерации и Республики Карелия (часть 5).

Решением Петрозаводского городского Совета от 07 июня 2017 года № 28/06-109 статья 47 изложена в новой редакции, в результате чего для зоны Одк сохранены разрешенный вид использования «многоквартирные жилые дома не более 30% территории зоны», максимальный процент застройки в границах земельного участка 30%, а относительно максимального процента застройки среднеэтажными жилыми домами (многоквартирные жилые дома 2-4 этажей) установлено ограничение 35% (часть 7).

На момент принятия указанного решения в зоне Одк исходный земельный участок уже был разделен с формированием нескольких земельных участков, принадлежащих разным лицам.

Содержание оспариваемой нормы при ее буквальном толковании означает, что в пределах территориальной зоны Одк площадь земельных участков, имеющих вид разрешенного использования «многоквартирные жилые дома», не может составлять более 30% всей территории зоны.

Вывод о том, что введенное ограничение касается площади участков с видом разрешенного использования, а не площади застройки территории, как на это указывает административный ответчик, следует из сопоставления оспариваемого положения с частью 7 статьи 47 Правил, которой максимальный процент застройки для многоквартирных среднеэтажных домов установлен в большем размере?35%.

Подтверждается данный вывод также тем обстоятельством, что в Проекте планировки территории зоны общественно-делового и культурного центра городского значения (зона реконструкции территории ОТЗ) в Петрозаводском городском округе, утвержденном постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 07 мая 2013 г. №2401, обозначено, что земельные участки жилых зданий занимают не более 30%, при этом территория объектов жилого назначения указана как 60670 кв.м (что составляет 28,8% от общей площади территориальной зоны), а площадь застройки, в том числе многоквартирными жилыми домами, встроено-пристроенными нежилыми помещениями и подземный паркинг – 15500 кв.м (что составляет лишь 7,4% общей площади территориальной зоны) (л.д. 8, 10 т. 2).

Аналогичное значение оспариваемой норме придается архитектурно-планировочным отделом администрации Петрозаводского городского округа, о чем свидетельствуют показания начальника данного отдела ФИО3

Суд полагает, что избранная нормотворческим органом формулировка вида разрешенного использования противоречит действующему законодательству, является неопределенной и допускает ее неоднозначное толкование.

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. 

Сведения, указываемые в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, приведены в части 6 статьи 30 названного Кодекса.

К таким сведениям относятся: виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1); предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (пункт 2); ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3); расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (пункт 4).

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне, при этом установление основных видов разрешенного использования является обязательным (части 1, 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства определяются в градостроительных регламентах в соответствии со статьей 38 названного кодекса и включают в себя, в частности, максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что максимальный процент застройки территориальной зоны в градостроительном регламенте определяется посредством установления параметров разрешенного строительства, а не путем включения соответствующих ограничений (в частности, процента площади земельных участков под застройку многоквартирными жилыми домами) в наименование вида разрешенного использования земельных участков.

Включение в наименование вида разрешенного использования конкретного земельного участка параметра, характеризующего территориальную зону в целом – ограничение площади земельных участков под застройку всей зоны Одк, противоречит приведенным выше нормам и с очевидностью может привести к неоднозначному толкованию в правоприменительной деятельности.

Так, земельный участок с кадастровым номером 10:01:0010130:221 площадью 103382 кв.м, занимающий практически половину площади территориальной зоны Одк, с 01 сентября 2017 года состоит в Едином государственном реестре недвижимости с видом разрешенного использования «многоквартирные жилые дома не более 30% зоны», что не соотносится с приведенным выше толкованием оспариваемого положения статьи 47 Правил.

Подтверждается вывод об ошибочности избранной нормотворческим органом формулировки основного вида разрешенного использования и тем, что действующий в настоящее время Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года № 540, ни в одной из позиций не содержит параметра, относящегося к площади застройки территориальной зоны в целом.

Судом принимается во внимание, что в силу пункта 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» данный вид разрешенного использования во всяком случае подлежал бы соответствующей корректировке, как не предусмотренный названным Классификатором.

При этом суд исходит из того, что положение пункта 11 статьи 34 того же закона, позволяющее признавать действительным ранее установленные виды разрешенного использования, к спорному случаю неприменимо в силу противоречивости избранного органом местного самоуправления способа изложения правовой нормы и затруднительности реализации права на изменение вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном пунктом 13 статьи 34 упомянутого закона (т.е. путем установления соответствия испрашиваемого вида разрешенного использования с видом разрешенного использования земельных участков, установленным Классификатором).

Ссылки административного ответчика на то, что права административного истца оспариваемой нормой не нарушаются в связи с наличием в отношении зоны Одк утвержденного Проекта планировки территории, являются несостоятельными.

В соответствии с пунктом 2 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. № 150, проект планировки разрабатывается в соответствии с установленными в генеральных планах городских и сельских поселений элементами планировочной структуры и градостроительными регламентами правил землепользования и застройки.

Таким образом, действующая редакция статьи 47 Правил образует самостоятельный предмет правового регулирования и может препятствовать заинтересованным лицам инициировать процедуру внесения в документацию по планировке территории изменений в части площади земельных участков под застройку многоквартирными жилыми домами в пределах территории зоны Одк.

Наряду с этим суд отмечает, что Петрозаводский городской Совет вправе установить обоснованные ограничения, касающиеся застройки зоны Одк, однако при этом должны использоваться такие приемы юридической техники, которые исключали бы неопределенность в вопросах правового регулирования спорных правоотношений.

При таких обстоятельствах административный иск подлежит удовлетворению.

Поскольку оспариваемая норма до настоящего времени применялась, ее следует признать не действующей со дня вступления настоящего решения в законную силу.

С Петрозаводского городского Совета в пользу административного истца в соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует взыскать судебные расходы в сумме 4500 руб.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Исковые требования удовлетворить.

Признать не действующей статью 47 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета 38 сессии 26 созыва от 11марта 2010года №26/38-771, в части слов «не более 30% территории зоны» со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании Петрозаводского городского округа.

Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу общества с ограниченной ответственностью «Александровский Завод» судебные расходы в сумме 4500 руб.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Р.В.Соляников 

Мотивированное решение в порядке части 2 статьи 177 

Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации 

изготовлено 26 февраля 2018 года.