Дело № 3а-67/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

19 июня 2019 года город Орёл

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Майоровой Л.В.,

при секретаре судебного заседания Настепанине В.Н.,

с участием прокурора Орловской областной прокуратуры Капустянской Г.В.,

представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью «Центр» ФИО1, представителя административного ответчика Правительства Орловской области ФИО2, представителей заинтересованного лица Управления муниципального имущества и землепользования Администрации города Орла ФИО3 и ФИО4, 

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Центр» к Правительству Орловской области о признании недействующим абзаца 2 пункта 11 Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Орловской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов на территории Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области № 443 от 30 декабря 2014 года,

установил:

постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2014 года № 443 утвержден Порядок определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Орловской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Орловской области.

Абзацем 2 пункта 11 названного Порядка предусмотрено, что при расчете годовой арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле, предоставленные для строительства (реконструкции), применяются коэффициенты исходя из назначения объекта строительства (реконструкции) согласно приложению 2 к данному Порядку.

Общество с ограниченной ответственностью «Центр» (далее – ООО «Центр», Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Порядка в указанной части, ссылаясь на то, что оспариваемое положение установлено без учета принципа экономической обоснованности, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации», в соответствии с которым арендная плата должна устанавливаться в размере, соответствующем доходности земельного участка.

По мнению административного истца, доходность земельного участка, предоставленного для строительства (реконструкции) объекта, до момента его окончания, и доходность земельного участка после ввода объекта в эксплуатацию при их одинаковом функциональном назначении заведомо отличается, так как строящееся здание и земельный участок не используются собственником по целевому назначению и никаких доходов правообладателю не приносят.

Поэтому оспариваемая норма возлагает на Общество, как арендатора земельного участка, предоставленного для реконструкции здания энергокорпуса под размещение торгового центра, обязанность вносить арендную плату в экономически необоснованном размере.

В судебном заседании представитель административного истца ООО «Центр» ФИО1 поддержала заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Полагает, что административным ответчиком не представлено доказательств того, что оспариваемая норма введена на основе анализа и оценки экономических и иных факторов, которые влияют на уровень доходности земельных участков, а также экономического обоснования необходимости исключения предусмотренной ранее действовавшим порядком отдельной категории арендаторов, которым были предоставлены земельные участки для строительства объектов, независимо от их назначения.

Представитель административного ответчика Правительства Орловской области ФИО2 заявленные требования считает необоснованными, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика, в рамках действующего законодательства и не противоречит принципам, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации».

Суду пояснила, что установление единых коэффициентов категорий арендаторов за использование земельных участков, предоставленных как для эксплуатации объектов, так и для строительства, обусловлено необходимостью стимулирования лиц, осуществляющих строительство, к скорейшему завершению этапа проектирования (строительства) и переходу к эксплуатации построенных объектов недвижимости, извлечение прибыли, эксплуатация которых позволит компенсировать затраты, понесенные ими на этапе строительства. При этом ранее установленный размер пониженной ставки арендной платы за использование арендуемого земельного участка под строительство создавал возможность использования земельного участка не по целевому назначению, без несения существенных материальных затрат, поэтому было принято решение об установлении порядка расчета арендной платы, при котором годовая арендная плата за использование земельных участков, как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации объектов, рассчитывается с применением единых коэффициентов.

Представители заинтересованного лица Управления муниципального имущества и землепользования Администрации города Орла ФИО3 и ФИО4 считают требования административного истца не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по тем же основаниям, на которые ссылается административный ответчик. Кроме того, полагают, что федеральный законодатель, закрепив принцип самостоятельного установления субъектами земельных отношений размера арендной платы, и предоставив органам государственной власти и местного самоуправления полномочия по правовому регулированию вопроса о порядке определения размера арендной платы, не ограничил права субъекта Российской Федерации в данном вопросе, что подтверждает отсутствие единой методики расчета ставок арендной платы.

Выслушав лиц, участвующих в деле, показания свидетеля 

<

...> И.Б., изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Орловской области Капустянской Г.В., полагавшей, что требования административного истца подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами «в», «г», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, а также земельное законодательство.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (платность использования земли).

Формами платы являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (пункт 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

В силу пункта 4 статьи 5 Устава (Основного закона) Орловской области высшим исполнительным органом государственной власти области является Правительство Орловской области.

Пунктом 1 статьи 18 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1683-ОЗ (ред. от 04.04.2019) «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» предусмотрены полномочия Правительства Орловской области по управлению и распоряжению собственностью области в соответствии с законами Орловской области.

Статей 29 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» определено, что Правительство Орловской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Орловской области, нормативных правовых актов Орловской области издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (пункт 1).

Правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Орловской области (пункт 2). 

Правовые акты Правительства Орловской области изменяются, приостанавливаются, отменяются или признаются утратившими силу соответствующими правовыми актами Правительства Орловской области (пункт 5).

Постановления и распоряжения Правительства Орловской области подписываются Председателем Правительства Орловской области (пункт 6).

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Орловской области считается дата первой публикации его текста в одном из источников официального опубликования нормативных правовых актов Орловской области, установленных законодательством Орловской области (пункт 9).

Порядок официального опубликования правовых актов Орловской области закреплен в статье 56 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-ОЗ (ред. от 03.12.2018) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области», согласно которой официальным опубликованием нормативных правовых актов области считается публикация их полного текста в газете «Орловская правда», а также в официальных электронных источниках опубликования нормативных правовых актов Орловской области.

Официальными электронными источниками опубликования нормативных правовых актов Орловской области являются государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр» (http://orel-region.ru), портал Министерства юстиции Российской Федерации «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф), интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации) «Законодательство России» и «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Датой официального опубликования нормативного правового акта области считается дата первой публикации его текста в одном из источников официального опубликования нормативных правовых актов Орловской области.

Как установлено в судебном заседании, 30 декабря 2014 года Правительством Орловской области принято постановление № 443 «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Орловской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Орловской области» (далее по тексту - постановление Правительства Орловской области № 443), которое официально опубликовано 31 декабря 2014 года в государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области - публичный информационный центр» и 6 января 2015 года в газете «Орловская правда», № 1 (т. 1 л.д. 24-25, т. 2 л.д. 3-19, 37).

Постановлением Правительства Орловской области от 7 июля 2015 года № 321 в постановление Правительства Орловской области № 443 были внесены изменения и дополнения, в частности изменено наименование постановления на «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Орловской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов на территории Орловской области» (т. 2 л.д. 20-24).

В последующем постановлениями Правительства Орловской области от 8 июля 2015 года № 323, 14 августа 2015 года № 373, 4 марта 2016 года № 70, 29 декабря 2016 года № 540, 23 марта 2017 года № 102 в данное постановление также внесены изменения и дополнения (т. 2 л.д. 25-36, 101-103).

Проанализировав приведенные нормы федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о том, что постановление Правительства Орловской области от 30 декабря 2014 года № 443, отдельные положения которого оспариваются административным истцом, принято Правительством Орловской области в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, в пределах компетенции данного органа, подписано Председателем Правительства Орловской области, опубликовано в установленном законом порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Пунктом 10 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Орловской области, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, на территории Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области № 443 (далее по тексту – Порядок), установлено, что годовая арендная плата за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Орловской области в случаях, не предусмотренных пунктом 9 данного Порядка, определяется по формуле: 

А = КС x Ка x И, где:

А - арендная плата;

КС - кадастровая стоимость земельного участка;

Ка - коэффициент категорий арендаторов;И - индекс инфляции.

Согласно абзацу 2 пункта 11 названного Порядка при расчете годовой арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области - городе Орле, предоставленные для строительства (реконструкции), применяются коэффициенты исходя из назначения объекта строительства (реконструкции) согласно приложению 2 к данному Порядку (т. 2 л.д. 8).

В пункте 1 строки 17 Приложения 2 к названному Порядку (в редакции от 23 марта 2017 года № 102) для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, занимающих земельные участки стационарными объектами торговли, оптовыми и оптово-розничными складами (за исключением магазинов, рынков), установлен коэффициент категорий арендаторов (Ка) в размере 0,033 (т. 2 л.д. 103).

Как следует из материалов дела, ООО «Центр» (ранее – ЗАО «Центр») с 27 февраля 2006 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером 

<

...> общей площадью 

<

...> кв. м., расположенного по адресу: 

<

...> категория земель – 

<

...>, разрешенное использование – 

<

...> (т. 1 л.д. 26-45, т. 2 л.д. 53-70). 

На данном земельном участке располагается принадлежащее Обществу на праве собственности здание энергокорпуса (незавершенное строительство) (т. 2 л.д. 71).

При заключении договора аренды на вышеуказанный земельный участок размер годовой арендной платы для Общества составлял 

<

...> (т. 1 л.д. 38, т. 2 л.д. 59-61).

В дальнейшем постановлением Правительства Орловской области от 28 августа 2012 года № 302 был утвержден Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Орловской области, Приложением № 2 к которому предусматривался отдельный коэффициент категорий арендаторов - занимающих земельные участки для строительства объектов, независимо от их функционального назначения в размере 0,0075 (т. 3 л.д. 36-41), который применялся к ООО «Центр».

Названный Порядок утратил силу в связи с принятием постановления Правительства Орловской области от 30 декабря 2014 года № 443.

В результате указанных изменений к ООО «Центр» с 10 января 2015 года применяется коэффициент категорий арендаторов (Ка), исходя из вида разрешенного использования земельного участка – под размещение торгового центра, составляющий - 0,033 (т. 2 л.д. 29-32).

С учетом изложенного в настоящее время размер годовой арендной платы для ООО «Центр» с применением указанной в пункте 10 Порядка формулы составляет 

<

...> (КС - 30 252 232,30 х Ка - 0,033 х И - 1,127), что подтверждается уведомлениями к договору аренды (т. 1 л.д. 46-49).

Таким образом, изменение коэффициента категорий арендаторов (Ка) для лиц, занимающих земельные участки для строительства объектов, повлекло увеличение размера годовой арендной платы, вносимой Обществом за земельный участок по договору с Управлением муниципального имущества и землепользования Администрации города Орла, со 198 тыс. рублей до 1 125 тыс. рублей в год.

Пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

К указанным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации», относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Соблюдение названного принципа при установлении коэффициентов, применяемых к размеру арендной платы, должно быть доказано путем представления обосновывающих документов, содержащих анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, и рассчитываемых значений коэффициентов.

Вопреки названным положениям федерального законодательства, пояснительные записки к самому проекту постановления Правительства Орловской области № 443 (т. 2 л.д. 18-19), а также изменению к нему от 14 августа 2015 года № 373, где изменились значения коэффициентов категорий арендаторов (т. 3 л.д. 32-35), не содержат анализа факторов, влияющих на доходность земельных участков, в случае предоставления земельных участков под строительство и после введения объектов недвижимости в эксплуатацию, экономических расчетов, мотивирующих отмену отдельного коэффициента категорий арендаторов, занимающих земельные участки для строительства объектов. 

Административный ответчик в своих возражениях обосновывает необходимость повышения такого коэффициента целью стимулирования соблюдения арендаторами сроков строительства и переходу к эксплуатации построенных объектов недвижимости, извлечение прибыли, эксплуатация которых позволит компенсировать затраты, понесенные ими на этапе строительства, что само по себе не свидетельствует о проведении многофакторного анализа, а также противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 11 мая 2004 года № 209-О в отношении земельного налога, имеющего схожую правовую природу с арендной платой, где указано, что плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка. Судебные органы, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий, должны выявлять, проводились ли при принятии нормативного правового акта анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки платы за землю на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков).

Напротив, ООО «Центр» в подтверждение довода о нарушении административным ответчиком принципа экономической обоснованности представлено Финансово-экономическое обоснование и оценка факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка с кадастровым номером 

<

...> по состоянию на 1 марта 2019 года, выполненное специалистом ООО «

<

...>» 

<

...> С.Н. (т. 1 л.д. 64-176). Данный специалист путем проведения соответствующих расчетов пришел к выводу о том, что при текущем использовании земельного участка, арендуемого Обществом, доходность является отрицательной, а в случае проведения реконструкции объекта в торговый центр, доходность составит 

<

...> рублей в год (т. 1 л.д. 100).

Суд также находит обоснованными доводы административного истца, которые согласуются с показаниями свидетеля 

<

...> И.Б. (

<

...> Общества), о наличии у ООО «Центр» объективных причин для задержки процедуры проектирования, реконструкции объекта и строительства торгового центра, в числе которых необходимость установления функциональной зоны О-1 в Генеральном плане городского округа «Город Орел» и изменения территориальной зоны П-4 на О-1 в карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа в границах арендуемого земельного участка, которые завершены изданием соответствующих решений Орловским городским Советом народных депутатов только 30 августа 2018 года (т. 2 л.д. 202-223).

С учетом изложенных обстоятельств превышение административным истцом разумных сроков строительства (более 13 лет), на что указывает административный ответчик, в данном случае не может рассматриваться как основание для повышения в несколько раз арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство, без учета принципа экономического обоснования. В противном случае применение к арендаторам коэффициентов без экономического обоснования будут свидетельствовать о штрафном характере ставки арендной платы, что не предусмотрено действующим законодательством.

Вместе с этим суд находит обоснованным довод административного истца об отсутствии возможности выкупа арендуемого земельного участка до завершения процедуры реконструкции объекта, что следует из ответа Администрации города Орла от 21 марта 2016 года на обращение Общества (т. 3 л.д. 7-9). В этом случае размер земельного налога, подлежащего уплате Обществом, составлял бы 

<

...> (т. 3 л.д. 5), что более чем в два раза ниже установленного в настоящее время размера годовой арендной платы.

Установив перечисленные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что при принятии оспариваемого положения абзаца 2 пункта 11 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Орловской области № 443, административным ответчиком не учитывались данные об оценке доходности земельных участков, предоставленных под строительство (например, о доле арендных платежей совместно с затратами арендаторов, связанными с использованием этих земельных участков, о влиянии размера арендной платы на рентабельность деятельности по эксплуатации земельных участков, фактическую возможность арендаторов уплачивать арендную плату с учетом установленной ставки и т.д.).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно абзацу второму Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», разъяснено, что, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку постановление Правительства Орловской области № 443 до принятия решения суда применялось, и на его основании были реализованы права граждан и организаций по уплате арендной платы, суд приходит к выводу о признании его недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

При обращении в суд ООО «Центр» уплатило государственную пошлину в размере 

<

...> рублей, что подтверждается платежным поручением от 

<

...> апреля 2019 года № 

<

...> (т. 1 л.д. 179).

В соответствии со статьей 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны понесенные по делу судебные расходы.

Таким образом, в пользу ООО «Центр» с административного ответчика подлежат взысканию расходы по уплате государственной пошлины в указанном размере.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Центр» удовлетворить.

Признать недействующим абзац 2 пункта 11 Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Орловской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов на территории Орловской области, утвержденного Постановлением Правительства Орловской области № 443 от 30 декабря 2014 года «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Орловской области, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов на территории Орловской области» с момента вступления решения суда в законную силу.

Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в Государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» и в газете «Орловская правда» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Правительства Орловской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «Центр» расходы по уплате государственной пошлины в размере 

<

...> (

<

...>) рублей.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда составлено 24 июня 2019 года.

Председательствующий Л.В. Майорова