Дело № 2а-1556/2017

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

22 июня 2017 года г. Златоуст Челябинская область

Златоустовский городской суд Челябинской области в составе:

председательствующего Руновой Т.Д.,

при секретаре Мельниковой А.В.,

с участием

помощника прокурора Казаковой Т.Б.,

представителя административного ответчика Администрации Златоустовского городского округа ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора г.Златоуста в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Златоустовского городского округа о признании недействующим нормативного правового акта в части, 

у с т а н о в и л:

Прокурор г. Златоуста обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Златоустовского городского округа (далее Администрация ЗГО) с административным иском, в котором просит признать недействующими пункты 13 и 14 Требований к порядку разработки и принятия правовых и распорядительных актов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Златоустовского городского округа, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных постановлением Администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д. 3-6).

В обоснование заявленных требований сослался на то, что статьей 19 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» на Правительство Российской Федерации возложена обязанность по установлению общих правил нормирования в сфере закупок. В силу части 4 ст. 19 указанно Федерального закона, местные администрации в соответствии с общим правилами нормирования, предусмотренными частью 3 данной статьи, устанавливают правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, в том числе:

требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;

правила определения требований к закупаемым муниципальными органами, их подведомственными казенными учреждениями, бюджетными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов (включая подведомственные казенные учреждения). 

Постановлением Администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ № утверждены Требования к порядку разработки и принятия правовых и распорядительных актов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Златоустовского городского округа, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения (далее Требования №). Отдельные пункты Требований не соответствуют положениям законодательства и подлежат приведению в соответствие с ним. 

Пунктом 5 Общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2015 года № 476 (далее Требования № 476), предусмотрены обязательные требования к нормативным правовым актам, предусматривающим правила определения нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов. В нарушение указанной нормы пункт 13 Требований № не содержит положений, содержащих указание на необходимость включения в правовой акт норм, определяющих:

классификацию затрат, связанных с закупкой товаров, работ, услуг;

порядок определения показателя численности основных работников указанных органов и учреждений, применяемого при необходимости для расчета нормативных затрат. 

Пунктом 4 Требований № 476 предусмотрены обязательные требования к нормативным правовым актам, устанавливающим общие правила определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг, закупаемых заказчиками. В нарушение указанной нормы пункт 14 Требований № не содержит положений, содержащих указание на необходимость включения в правовой акт норм, определяющих:

порядок формирования и утверждения местной администрацией перечня отдельных видов товаров, работ, услуг, требования к потребительским свойствам которых (в том числе к характеристикам качества) и иным характеристикам (в том числе предельные цены) устанавливают муниципальные органы, определяющий:

состав информации, включаемой в перечень;

порядок применения Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности при формировании перечня;

порядок выбора потребительских свойств (в том числе характеристик качества) и иных характеристик закупаемых товаров, работ, услуг, в отношении которых требуется установить нормативные значения;

требования к определению показателей, характеризующих потребительские свойства (в том числе характеристики качества) и иные характеристики (в том числе предельные цены) закупаемых товаров, работ, услуг;

критерии, применяемые при отборе отдельных видов товаров, работ, услуг для включения в перечень. 

Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2017 года № 168 внесены изменения в Общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2015 года № 476. Изменения вступили в законную силу 22 февраля 2017 года. В силу пункта 7 Общих требований действие Постановления распространяется также на нормативные акты в сфере нормирования закупок муниципальными унитарными предприятиями.

В нормативном правовом акте имеет место широта дискреционных полномочий, неполнота административных процедур, что в соответствии с пп. «а», «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, является коррупциногенными факторами. 

Протест, вынесенный прокурором г.Златоуста Администрацией ЗГО отклонен по тем основаниям, что Администрацией ЗГО разработаны и утверждены постановлением № от ДД.ММ.ГГГГ Правила определения нормативных затрат на обеспечение функций органов местного самоуправления Златоустовского городского округа, в том числе, подведомственных им казенных учреждений, а также разработан проект Правил определения требований к закупаемым органами местного самоуправления и подведомственными им казенными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг). До настоящего времени муниципальный правовой акт не приведен в соответствие с требованиями законодательства. 

Помощник прокурора г.Златоуста Казакова Т.Б. на удовлетворении заявленных требований настаивала по основаниям, изложенным административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика ФИО2, действующий на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д. 27), в судебном заседании против удовлетворения требований прокурора г.Златоуста возражал, указав на то, что оспариваемые пункты Требований № не противоречат действующему законодательству. 

Исследовав материалы дела, суд находит исковые требования прокурора г.Златоуста не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. 

В силу ч. 3 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (ч. 6 ст. 208 КАС РФ).

В соответствии с ч.3 ст.19 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Правительство Российской Федерации устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе:

1) общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;

2) общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения).

В соответствии с указанными положениями закона Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 18 мая 2015 года № 476 утвердило Общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения (далее Общие требования № 476). 

Согласно подп. б пункта 1 Общих требований № 476, указанный документ определяет общие требования к порядку разработки и принятия, содержанию, обеспечению исполнения правовых актов:

правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций, утверждающих:

требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;

правила определения требований к закупаемым государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, соответственно их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенными учреждениями, бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг);

правила определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения).

Согласно пункту 4 Общих требований № 476, общие правила определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), закупаемым заказчиками, должны:

а) содержать порядок формирования и утверждения правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией перечня отдельных видов товаров, работ, услуг (далее – перечень), требования к потребительских свойствам которых (в том числе к характеристикам качества) и иным характеристиками (в том числе предельные цены) устанавливают государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, определяющий:

состав информации, включаемый в перечень;

порядок применения Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности при формировании перечня;

порядок выбора потребительских свойств (в том числе характеристик качества) и иных характеристик закупаемых товаров, работ, услуг, в отношении которых требуется установить нормативные значения;

требования к определению показателей, характеризующих потребительские свойства (в том числе характеристики качества) и иные характеристики (в том числе предельные цены) закупаемых товаров, работ, услуг;

критерии, применяемые при отборе отдельных видов товаров, работ, услуг для включения в перечень;

б) содержать примерную форму перечня. 

Согласно пункту 5 Общих требований № 476, общие правила определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения) должны содержать:

а) классификацию затрат, связанных с закупкой товаров, работ, услуг;

б) условия определения порядка расчета затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения);

в) порядок определения показателя численности основных работников указанных органов и учреждений, применяемого при необходимости для расчета нормативных затрат.

Постановлением Администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ № утверждены Требования к порядку разработки и принятия правовых и распорядительных актов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Златоустовского городского округа, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, размещенные на официальном сайте Златоустовского городского округа в сети интернет (л.д.17,18-19). 

В соответствии с оспариваемыми положениями п.13 указанных Требований Постановление Администрации Златоустовского городского округа, утверждающее правила определения нормативных затрат, должно определять:

1) порядок расчета нормативных затрат, в том числе формулы расчета;

2) обязанность органов местного самоуправления Златоустовского городского округа определить порядок расчета нормативных затрат, для которых порядок расчета не определен Администрацией Златоустовского городского округа;

3) требование об определении органами местного самоуправления Златоустовского городского округа нормативов количества и (или) цены товаров, работ, услуг, в том числе сгруппированных по должностям работников и (или) категориям должностей работников.

В силу оспариваемых положений п.14 указанных Требований Постановление Администрации Златоустовского городского округа, утверждающее правила определения требований к закупаемым органами местного самоуправления Златоустовского городского округа и подведомственными указанным органам казенными учреждениями и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), должно определять:

1) порядок определения значений характеристик (свойств) отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), включенных в утвержденный Администрацией Златоустовского городского округа перечень отдельных видов товаров, работ, услуг;

2) порядок отбора отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), закупаемых самими органами местного самоуправления Златоустовского городского округа и подведомственными указанным органам казенными учреждениями и бюджетными учреждениями (далее именуется - ведомственный перечень);

3) форму ведомственного перечня.

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 части 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 29 июня 2004 г. N 13-П), а Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "ж" части 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, к коррупциогенным факторам.

Проанализировав содержание оспариваемых норм, суд не может согласиться с доводами прокурора г.Златоуста о наличии коррупциогенных факторов.

В силу п. 6 Общих требований № 476 правовые акты Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций, указанные в абзаце втором подпункта "б" пункта 1 настоящего документа, определяют требования к порядку разработки и принятия актов, указанных в абзацах третьем и четвертом подпункта "б" и абзацах втором и третьем подпункта "в" пункта 1 настоящего документа, требования к содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, в том числе:

а) требования к правовой форме, порядку согласования указанных актов и срокам утверждения и размещения в единой информационной системе в сфере закупок;

б) случаи внесения изменений в указанные акты;

в) требование об обязательном обсуждении указанных актов в целях осуществления общественного контроля, а также порядок такого обсуждения;

г) порядок рассмотрения проектов актов, указанных в абзаце третьем подпункта "б" и абзаце третьем подпункта "в" пункта 1 настоящего документа, на заседаниях соответствующих общественных советов.

Таким образом, согласно Общим требованиям № 476, Требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения должны только определять требования к содержанию правил определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг; правил определения нормативных затрат, то есть носить общий характер.

Непосредственно содержание правил определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг и правил определения нормативных затрат указано в пунктах 4 и 5 Общих требований № 476. При этом из данных пунктов следует, что они регламентируют содержание непосредственно указанных Правил, а не Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения.

Таким образом, доводы Прокурора г.Златоуста о несоответствии п.13 и п.14 Требований к порядку разработки и принятия правовых и распорядительных актов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Златоустовского городского округа, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных Постановлением Администрации Златоустовского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ №, положениям п.4 и п.5 Общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2015 года № 476, суд находит несостоятельными.

Постановлением Правительства РФ от 19 мая 2015 года N 479 утверждены Требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения.

Согласно п.18 данных Требований, Постановление Правительства Российской Федерации, утверждающее правила определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), закупаемым для обеспечения федеральных нужд, должно определять:

а) порядок определения значений характеристик (свойств) отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень отдельных видов товаров, работ, услуг;

б) порядок отбора отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг), закупаемых самим федеральным государственным органом, органом управления государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, его территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам казенными учреждениями, бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями (далее - ведомственный перечень);

в) форму ведомственного перечня.

Согласно п.19 указанных Требований, Постановление Правительства Российской Федерации, утверждающее правила определения нормативных затрат, должно определять:

а) порядок расчета нормативных затрат, в том числе формулы расчета;

б) обязанность федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации определить порядок расчета нормативных затрат, для которых порядок расчета не определен Правительством Российской Федерации;

в) требование об определении федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации нормативов количества и (или) цены товаров, работ, услуг, в том числе сгруппированных по должностям работников и (или) категориям должностей работников.

Таким образом, содержание указанных пунктов Требований, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 мая 2015 года N 479, аналогично содержанию оспариваемых прокурором пунктов Требований, утвержденных Постановлением Администрации ЗГО от ДД.ММ.ГГГГ №.

Оспариваемые пункты Требований также аналогичны по содержанию п.13 и п.14 Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Челябинской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных Постановлением Правительства Челябинской области от 16 февраля 2016 года N 84-П.

Таким образом, содержание оспариваемых пунктов аналогично содержанию пунктов Требований, принятых Правительством Российской Федерации, Правительством Челябинской области во исполнение Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

На основании изложенного, суд полагает, что требования прокурора г.Златоуста удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

р е ш и л :

В удовлетворении административного искового заявления прокурору г.Златоуста в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими пунктов 13 и 14 Требований к порядку разработки и принятия правовых и распорядительных актов о нормировании в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Златоустовского городского округа, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных Постановлением Администрации Златоустовского городского округа от ДД.ММ.ГГГГ №, - отказать. 

Решение может быть обжаловано в Челябинский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Златоустовский городской суд.

Председательствующий: Т.Д. Рунова