66OS0000-01-2018-000429-32 Дело № 3а-436/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 25 декабря 2018 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Кучерявой К.О.,

с участием представителей Думы Новоуральского городского округа и администрации Новоуральского городского округа – ФИО1 и ФИО2,

прокурора Смольникова Евгения Викторовича,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Утилис» о признании нормативного правового акта недействующим,

УСТАНОВИЛ:

представительным органом местного самоуправления – Думой Новоуральского городского округа принято решение от 16 декабря 2009 года № 166, которым утверждён и введён в действие с 01 января 2010 года Генеральный план города Новоуральска (далее – Генеральный план).

В нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения; в том числе, Генеральный план города Новоуральска утверждался в новой редакции (т. 2 л.д. 160). На момент рассмотрения административного дела в суде первой инстанции Генеральный план города Новоуральска действует в редакции решения Думы Новоуральского городского округа от 25 апреля 2018 года № 48 «О внесении изменений в Генеральный план Новоуральского городского округа применительно к территории города Новоуральск».

Нормативные правовые акты размещены на официальном интернет сайте Думы Новоуральского городского округа (http://duma-ngo.ru/).

ООО «Утилис» обратилось в Свердловский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив заявленные требования, утверждая о нарушении своих прав, административный истец просит признать с момента вступления в законную силу решения суда недействующим полностью вышеназванное решение от 16 декабря 2009 года № 166 (т. 3 л.д. 17).

По мнению административного истца, осуществляющего на территории города Новоуральск деятельность по размещению отходов, при принятии оспариваемого нормативного правового акта в нарушение пункта 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не соблюдена процедура необходимого согласования, потому что ранее земли лесного фонда были незаконно переведены в земли населённого пункта. Кроме того, установление в генеральном плане границы города Новоуральска противоречит предписанию пункта 5 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», содержащего запрет захоронения отходов в границах населённых пунктов.

В судебное заседание административный истец не явился; о времени и месте судебного заседания извещён. Неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, не является препятствием к рассмотрению административного дела (часть 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Поэтому, с учётом мнения лиц, участвующих в судебном заседании, суд определил рассмотреть административное дело в отсутствие представителя административного истца.

Дума Новоуральского городского округа (административный ответчик) и заинтересованное лицо (на стороне административного ответчика) – администрация Новоуральского городского округа считают требования административного истца не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по мотивам, изложенным в письменных возражениях и дополнениях; просят отказать в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Смольникова Е.В., полагавшего, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года № 386 утверждены границы закрытого административно-территориального образования – города Новоуральска Свердловской области, который входит в перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населённых пунктов, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 05 июля 2001 года № 508. Статья 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, действующей с 01 января 2006 года) устанавливает, что вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Решениями городской Думы города Новоуральска от 21 июня 2005 года № 61, от 29 июня 2005 года № 62, от 27 сентября 2005 года № 87, от 16 ноября 2005 года № 112 принят Устав муниципального образования – Новоуральский городской округ (далее – Устав), который имеет единую территорию, органы местного самоуправления, муниципальную собственность и бюджет; объединяет город Новоуральск и ряд сельских населённых пунктов (статья 1 Устава). Структура органов местного самоуправления Новоуральского городского округа предусмотрена статьёй 25 Устава этого муниципального образования. Дума Новоуральского городского округа – представительный орган Новоуральского городского округа, наделённый собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, состоящий из 20 депутатов, которые избираются сроком на пять лет на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (статья 29 Устава). Утверждение генерального плана городского округа относится к числу полномочий Думы Новоуральского городского округа (подпункт 30 пункта 2 статьи 31 Устава). Дума городского округа по вопросам, отнесённым к её компетенции федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа (пункт 1 статьи 46 Устава). Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является первая публикация их полного текста в газете «Нейва» (пункт 4 статьи 47 Устава).

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Одним из принципов градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа – это документ территориального планирования, утверждаемый на срок не менее чем двадцать лет (часть 1 статьи 18, часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населённым пунктам, входящим в состав городского округа.

Генеральный план городского округа это основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий, условия формирования среды жизнедеятельности; генеральный план содержит в себе долгосрочные ориентиры развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа. Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает и не допускает абсолютной произвольности в действиях органов местного самоуправления. Определяя назначение территорий, исходя из планов развития территории городского округа в целом, генеральный план может не соответствовать фактическому и существующему использованию, допуская потенциальное изменение назначения территорий в публичных интересах, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации городского округа о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьёй 25 вышеназванного кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 этого же кодекса; принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учётом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из положений части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план городского круга содержит положение о территориальном планировании, а также карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населённых пунктов входящих в состав городского округа, карту функциональных зон.

Проект генерального плана до его утверждения подлежит на основании статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В частности такое согласование требуется, если в соответствии с названным проектом предусматривается включение в границы населённых пунктов земельных участков из земель лесного фонда (пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Право оспорить генеральный план в судебном порядке предусмотрено в части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из документов, заверенных надлежащим образом и представленных органами местного самоуправления, судом установлено следующее.

Распоряжением главы Новоуральского городского округа от 20 октября 2006 года № 316 утверждена программа по подготовке и разработке документов территориального планирования, предусматривающая, помимо прочего, разработку генерального плана города Новоуральска (т. 2 л.д. 28).

Постановлением главы Новоуральского городского округа от 04 сентября 2009 года № 109 назначены публичные слушания по проекту «генеральный план города Новоуральска» (т. 2 л.д. 31).

Постановлением администрации Новоуральского городского округа от 17 сентября 2009 года № 2224-а установлены период, место, время проведения публичных слушаний; место и способы ознакомления с проектом (в том числе, путём опубликования); извещение о проведении публичных слушаний опубликовано в газете «Нейва» 25 сентября 2009 года (т. 2 л.д. 32).

В ходе публичных слушаний составлены протоколы по обсуждению проекта; отражены поступавшие предложения по обсуждаемому проекту (т. 2 л.д.36).

По результатам проведённых публичных слушаний подготовлено и опубликовано в газете «Нейва» (выпуск от 09 декабря 2009 года) заключение от 02 декабря 2009 года № 5456/01-31 о результатах публичных слушаний (т. 2 л.д. 45). Заключение содержит рекомендацию главе администрации Новоуральского городского округа направить проект на рассмотрение в представительный орган местного самоуправления; протоколы публичных слушаний и заключение направлены в Думу Новоуральского городского округа.

11 декабря 2009 года постоянная комиссия представительного органа местного самоуправления по бюджету и экономической политике рассмотрела представленный проект нормативного правового акта; составлено заключение с рекомендацией Думе Новоуральского городского округа принять проект решения с учётом отдельных изменений (т. 2 л.д. 175).

16 декабря 2009 года на очередном заседании Думы Новоуральского городского округа за принятие решения № 166 проголосовали 13 из 14 присутствовавших депутатов (т. 2 л.д. 192). Принятое решение Думы Новоуральского городского округа от 16 декабря 2009 года № 166 «Об утверждении Генерального плана города Новоуральска» опубликовано в газете «Нейва» от 25 декабря 2009 года. Это же решение размещено на официальном интернет сайте Думы Новоуральского городского округа (http://duma-ngo.ru/).

Тождественно соблюдена процедура, принятие и опубликование решения Думы Новоуральского городского округа от 29 июня 2016 года № 83, в результате которого Генеральный план города Новоуральска изложен в редакции согласно приложениям № 1-8 (т. 2 л.д. 58-127). Именно в результате принятия этого решения Думы Новоуральского городского округа в составе оспариваемого генерального плана утверждена редакция карты границ населённого пункта, не согласившись с которыми ООО «Утилис» обратилось в суд.

Как видно из карты функционального зонирования города Новоуральск (т. 2 л.д. 164, 165), в границах обозначенного населённого пункта, по адресу: Свердловская область, город Новоуральск, в районе Объездного шоссе, 15 «г», в функциональной зоне «Зона специального назначения» (Сп), обозначенной на карте тёмно-серым цветом, расположены пять земельных участков (в том числе, земельные участки с обозначенными на карте кадастровыми номерами 66:57:0101010:144 и 66:57:0101010:22). Находившаяся по этому адресу свалка твёрдых бытовых отходов в городе Новоуральске эксплуатировалась с 1973 года; в качестве полигона свалка спроектирована и введена в эксплуатацию в 1991 году; с 1994 года полигон используется административным истцом. Полигон включён в государственный реестр объектов размещения отходов (номер объекта в реестре – 66-00085-Х-00592-250914); назначение объекта – хранение отходов. Эксплуатируется полигон и на нём осуществляет свою деятельность административный истец, который, по сути, не согласен и спорит с тем, что действующим генеральным планом в результате принятых изменений территории полигона не были исключены, а входят и включены в границы населённого пункта – город Новоуральск.

Во исполнение предписаний части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации администрация Новоуральского городского округа направила на согласование с высшим исполнительным органом государственной власти Свердловской области изменения в генеральный план. В своём заключении от 07 июня 2016 года (т. 2 л.д. 88) Правительство Свердловской области согласовало проекты документов территориального планирования (в том числе, в отношении внесения изменений в генеральный план города Новоуральск). Департамент лесного хозяйства Свердловской области в письме от 08 апреля 2016 года № 24-01-80-2705/к (т. 2 л.д. 96) сообщил, что планируемыми и подготовленными изменениями применительно к территории города Новоуральск включение земель лесного фонда в границы населённого пункта не предусмотрено.

Суд не может согласиться с обоснованностью утверждений административного истца о том, что генеральный план необходимо было согласовывать с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, по мотиву того, что проектом предусматривалось и происходило включение в границы населённого пункта (город Новоуральск) земельных участков из земель лесного фонда.

Такое суждение ООО «Утилис» опровергается следующим.

В письме от 23 мая 2005 года № 02-1-22/667 (т. 3 л.д. 12) Рослесхоз, в лице территориального органа – агентства лесного хозяйства по Свердловской области, сообщил, что считает возможным по акту приёма-передачи произвести передачу земель лесного фонда Новоуральского лесхоза Новоуральского лесничества в земли поселений города Новоуральска.

20 июля 2005 года составлен и впоследствии утверждён акт передачи участков лесного фонда. Приказом от 04 августа 2005 года № 137 земли лесного фонда переданы в категорию земель поселений. Из приложенных к акту документов (ведомости, схемы) видно, что участки лесного фонда (лесные кварталы № 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26, 29, 30, 31, 32, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 67, 77) переданы Новоуральским лесхозом и приняты органом местного самоуправления в земли поселений города Новоуральска (то есть, в земли населённых пунктов) (т. 3 л.д. 13-16). Сопоставляя схему Новоуральского лесхоза с переданными лесными кварталами с картой, которая устанавливает границы населённого пункта, суд приходит к выводу, что в границы населённого пункта включены и входят те самые лесные кварталы, которые и были в 2005 году переданы из земель лесного фонда.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение генерального плана городского округа, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населённых пунктов.

Лесные участки из земель лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населённого пункта.

Передача земель лесного фонда в земли населённого пункта в данном рассматриваемом случае никем не оспорена, не отменена, незаконной не признана; факт такой передачи не вызывает никаких сомнений. Поэтому и довод ООО «Утилис» о том, что оспариваемый генеральный план должен быть признан недействующим в силу противоречия и не соответствия требованию пункта 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не находит своего подтверждения. В действительности, в результате принятия генерального плана (как первоначального, так и последующих изменений) не предусматривалось и не происходило никакого включения в границы населённого пункта – город Новоуральск земельных участков из земель лесного фонда, следовательно, и согласование таких проектов с Рослесхозом не требовалось.

Таким образом, проанализировав собранные доказательства, суд приходит к выводу, что Генеральный план (также как и вносившиеся в него изменения) принимались уполномоченным органом местного самоуправления, с соблюдением предусмотренной процедуры, в установленной форме, с опубликованием для всеобщего сведения. По обстоятельствам, которые перечислены в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (включая процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта), Генеральный план, как нормативный правовой акт, по мнению суда, и вопреки ошибочной позиции административного истца, не может быть признан недействующим.

Необходимо обратить внимание, что представленная Выписка из генерального плана – книга 2(1). Пояснительная записка в статье 39(1) «Предложения по охране окружающей среды» содержит следующее положение (т. 2 л.д. 122): «Захоронение промышленных и строительных отходов. В настоящее время утилизация промышленных и строительных отходов осуществляется на специализированном полигоне ООО «Утилис». Проектом эксплуатация полигона предусмотрена до 2018 года. Проектом предлагается организация нового полигона за границами населённого пункта севернее существующего полигона ТБО МУП «Ритуал». Площадь полигона – 15 га. Территория действующего полигона подлежит рекультивации».

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В соответствии со статьёй 1 названного Федерального закона, раскрывающей содержание основных используемых понятий, под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов; под хранением отходов понимается содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; под захоронением отходов понимается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

То есть, «хранение отходов» и «захоронение отходов» являются различными видами деятельности по размещению отходов, которые могут осуществляться как в совокупности, так и самостоятельно.

В пункте 5 статьи 12 названного Федерального закона прямо предусмотрен запрет на захоронение отходов в границах населённых пунктов.

Таким образом, не запрещая императивно осуществлять хранение отходов, федеральный законодатель, в то же время, прямо запрещает и не допускает возможности осуществлять на территории населённого пункта деятельность по изоляции отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду (захоронение отходов).

В свою очередь, в рассматриваемом деле не имеется никаких доказательств того, что оспариваемый нормативный правовой акт допускает возможность осуществлять деятельность именно по захоронению отходов на полигоне по адресу: Свердловская область, город Новоуральск, в районе Объездного шоссе, 15 «г», в функциональной зоне «Зона специального назначения» (Сп). Наоборот, установленное назначение объекта это именно «хранение отходов»; при этом, эксплуатация полигона предусмотрена генеральным планом только до 2018 года; из объяснений сторон также следует, что никакое захоронение отходов на этой территории не производится. Поэтому согласиться с ООО «Утилис» и сделать вывод о том, что оспариваемый генеральный план нарушает прямой законодательный запрет на захоронение отходов в границах населённого пункта (в данном случае – города Новоуральска) не представляется возможным.

При таких обстоятельствах, суд отклоняет довод административного истца о том, что установленные в оспариваемом генеральном плане границы города Новоуральска, противоречат и нарушают требования пункта 5 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Каких-либо других, помимо обозначенных административным истцом, противоречий в оспариваемом нормативном правовом акте относительно иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, при рассмотрении административного дела судом также не выявлено.

Как предусмотрено подпунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, приходя к выводу, что решение Думы Новоуральского городского округа от 16 декабря 2009 года № 166 «Об утверждении Генерального плана города Новоуральска» соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд считает, что названное решение представительного органа местного самоуправления об утверждении генерального плана не подлежит признанию недействующим. Поэтому требования административного истца суд оставляет без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 и 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «УТИЛИС» о признании недействующим решения Думы Новоуральского городского округа от 16 декабря 2009 года № 166 «Об утверждении Генерального плана города Новоуральска» оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 10 января 2019 года.

Судья

М.В. Старков