Докладчик Шульга С.В. № 44га-27

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

президиума Приморского краевого суда

8 апреля 2019 года г. Владивосток

Президиум Приморского краевого суда в составе:

Председательствующего Попова И.А.,

членов президиума Бусарова С.А., Дорохова А.П., Нужденко Т.П., Поминова А.А., Хребтовой Н.Л., Чугункиной Н.П.,

при секретаре СоловьевойМ.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Надеждинского района Приморского края в защиту неопределенного круга лиц о понуждении администрации Надеждинского муниципального района к созданию на территории муниципального образования специализированной службы по вопросам похоронного дела

по кассационному представлению и.о. прокурора Приморского края на решение Надеждинского районного суда Приморского края от 20 июля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 23 октября 2018 года. 

Заслушав доклад судьи Шевцовой Т.С., заместителя прокурора Приморского края Малюкова В.А., поддержавшего доводы представления, выслушав объяснения представителя администрации Надеждинского муниципального района ФИО1, президиум

у с т а н о в и л:

прокурор Надеждинского района Приморского края обратился в суд в защиту неопределенного круга лиц с заявлением о понуждении администрации Надеждинского муниципального района (далее - администрация) к созданию на территории муниципального образования специализированной службы по вопросам похоронного дела в срок до 1 июля 2018 года. 

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ООО «Надеждинская ритуальная служба». 

Требования прокурор обосновал тем, что отсутствие на территории Надеждинского муниципального района специализированной службы по вопросам похоронного дела лишает лицо, принявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего, права выбора между осуществлением такого погребения безвозмездно специализированной службой в соответствии с гарантированным перечнем услуг, либо самостоятельно с последующим получением социального пособия на погребение. Наделение органом местного самоуправления статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций на конкурсной основе, в данном случае ООО «Надеждинская ритуальная служба», противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Решением Надеждинского районного суда Приморского края от 20 июля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 23 октября 2018 года, в удовлетворении заявления отказано. 

В кассационном представлении, поданном и.о. прокурора Приморского края, ставятся вопросы об отмене состоявшихся судебных актов ввиду неправильного применения норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

По результатам изучения кассационного представления судьей Приморского краевого суда Шевцовой Т.С. 25 февраля 2019 года дело было истребовано в Приморский краевой суд и определением от 19 марта 2019 года кассационное представление с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции - президиума Приморского краевого суда.

ООО «Надеждинская ритуальная служба», извещенное о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явилось. Президиум Приморского краевого суда, руководствуясь статьей 326 КАС РФ, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц. 

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, президиум считает, что такие нарушения по настоящему делу допущены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании Федерального закона № 131-ФЗ, Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», решения Думы Надеждинского муниципального района от 7 апреля 2015 года № 156 «О положении «Об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронений на территории Надеждинского муниципального района» 14 марта 2018 года администрацией проведен конкурс на право поучения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Надеждинского муниципального района. 

Победителем конкурса признано ООО «Надеждинская ритуальная служба». 

28 марта 2018 года по итогам конкурса между ООО «Надеждинская ритуальная служба» и администрацией заключен договор, по условиям которого общество приняло на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Надеждинского муниципального района и обязуется предоставлять гарантированный перечень услуг по погребению.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суды исходили из того, что положения законодательства предоставляют органам местного самоуправления право самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб в сфере погребения и похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий, в том числе определять лиц, к ведению которых относится выполнение названных обязанностей. Установив, что в муниципальном образовании имеются хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, суд пришел к заключению, что отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Между тем выводы суда первой инстанции, признанные судом апелляционной инстанции верными, основаны на неправильном толковании норм материального права.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон № 131-ФЗ, который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона № 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом перечень услуг по погребению (пункты 1 и 2 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ).

Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» предусмотрено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

Статьей 9 Федерального закона № 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Федеральным законом № 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона № 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Из приведенных норм права следует, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления, так как Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Присвоение администрацией ООО «Надеждинская ритуальная служба» статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы. 

При таком положении выводы суда первой инстанции о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учрежденный органом местного самоуправления, а также о том, что отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела не свидетельствует о нарушении прав граждан, являются ошибочными.

Необходимо также отметить, что судом неверно определен вид судопроизводства, в порядке которого заявление прокурора подлежит рассмотрению и разрешению судом.

Порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирует настоящий Кодекс.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании бездействия органов местного самоуправления.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом пункта 1 постановления от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Таким образом, законодательством не предусмотрено иного вида судопроизводства для оспаривания действий (бездействия) органов местного самоуправления, кроме как в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации или Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации в зависимости от подсудности дела, поскольку требования об оспаривании действий органов местного самоуправления вытекают из публичных правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон, связаны с реализацией административных и иных публично-властных полномочий по исполнению и применению законов администрацией Надеждинского муниципального района по решению вопросов местного значения, следовательно, не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве. 

В связи с изложенным президиум находит допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права, приведенные выше, существенными, которые не могут быть устранены без отмены судебного постановления и нового рассмотрения дела.

Принимая во внимание необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства (статья 10 КАС РФ), президиум находит нужным отменить апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 23 октября 2018 года с направлением дела на новое рассмотрение в судебную коллегию по административным делам.

Руководствуясь ст. 329 КАС РФ, президиум

п о с т а н о в и л:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 23 октября 2018 года отменить, направить дело на новое рассмотрении в суд апелляционной инстанции в порядке административного судопроизводства. 

Председательствующий И.А. Попов