Дело №2а-24/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

06 марта 2019 года с. Тюменцево

Тюменцевский районный суд Алтайского края в составе:

председательствующего судьи Савостина А.Н.,

при секретаре Надеиной М.А.,

с участием представителя административного истца – адвоката Дорофеева М.В.,

представителя административного ответчика ФИО103,

заместителя прокурора Тюменцевского района Алтайского края Рогожина А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению, поданному ФИО104 в интересах группы лиц, состоящей из 103 человек, в том числе: ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34, ФИО35, ФИО36, ФИО37, ФИО38, ФИО39, ФИО40, ФИО41, ФИО42, ФИО43, ФИО44, ФИО45, ФИО46, ФИО47, ФИО48, ФИО49, ФИО50, ФИО51, ФИО52, ФИО53, ФИО54, ФИО55, ФИО56, ФИО57, ФИО58, ФИО59, ФИО60, ФИО61, ФИО62, ФИО63, ФИО64, ФИО65, ФИО66, ФИО67, ФИО68, ФИО69, ФИО70, ФИО71, ФИО72, ФИО73, ФИО104, ФИО74, ФИО75, ФИО76, ФИО77, ФИО78, ФИО79, ФИО80, ФИО81, ФИО82, ФИО83, ФИО84, ФИО85, ФИО86, ФИО87, ФИО88, ФИО89, ФИО90, ФИО91, ФИО92, ФИО93, ФИО94, ФИО95, ФИО96, ФИО97, ФИО98, ФИО99, ФИО100, ФИО101, ФИО102, к администрации Тюменцевского района Алтайского края о признании недействующим постановления администрации Тюменцевского района Алтайского края №175 от 11 марта 2015 года «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации»,

УСТАНОВИЛ:

ФИО104 – лицо, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, состоящей из 103 человек: ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34, ФИО35, ФИО36, ФИО37, ФИО38, ФИО39, ФИО40, ФИО41, ФИО42, ФИО43, ФИО44, ФИО45, ФИО46, ФИО47, ФИО48, ФИО49, ФИО50, ФИО51, ФИО52, ФИО53, ФИО54, ФИО55, ФИО56, ФИО57, ФИО58, ФИО59, ФИО60, ФИО61, ФИО62, ФИО63, ФИО64, ФИО65, ФИО66, ФИО67, ФИО68, ФИО69, ФИО70, ФИО71, ФИО72, ФИО73, ФИО104, ФИО74, ФИО75, ФИО76, ФИО77, ФИО78, ФИО79, ФИО80, ФИО81, ФИО82, ФИО83, ФИО84, ФИО85, ФИО86, ФИО87, ФИО88, ФИО89, ФИО90, ФИО91, ФИО92, ФИО93, ФИО94, ФИО95, ФИО96, ФИО97, ФИО98, ФИО99, ФИО100, ФИО101, ФИО102, в соответствии со ст.42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту – КАС РФ) обратилась в суд с коллективным административным исковым заявлением к администрации Тюменцевского района Алтайского края, в котором просит признать постановление администрации Тюменцевского района Алтайского края №175 от 11 марта 2015 года «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации» недействующим и несоответствующим нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», Уставу муниципального образования Тюменцевский район Алтайского края.

В обоснование указанных требований ссылается на следующее.

30 апреля 2015 года администрацией Тюменцевского района Алтайского края было принято постановление № 273 «О реорганизации МКОУ Грязновская СОШ в форме присоединения к нему МКОУ Андроновская ООШ с созданием филиала» (далее по тексту – Постановление №273 от 30 апреля 2015 года).

В соответствии с ч.10 ст.22 Федерального закона №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон №273-ФЗ), образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании.

При этом, согласно ч.12 ст.22 Федерального закона №273-ФЗ принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

Статьей 130 Конституции Российской Федерации (далее по тексту – Конституция РФ) закреплено право на самостоятельное решение населением вопросов местного значения. 

Во исполнение решений, принятых 06 июня 2018 года на собрании граждан - жителей с.Андроново, ФИО104 14 сентября 2018 года обратилась в комитет администрации Тюменцевского района по образованию с письменным заявлением о предоставлении заверенных копий документов, согласно которым был проведен учет мнения жителей Тюменцевского района при реорганизации образовательной организации. 08 октября 2018 года председатель комитета администрации Тюменцевского района по образованию предоставил ей копию протокола общего собрания, а также дал официальный ответ №726, в котором имеется ссылка на «Порядок учета мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации», утвержденный постановлением администрации Тюменцевского района от 11 марта 2015 года №175, но указанный Порядок и постановление предоставлены не были. В связи с этим, 06 ноября 2018 года ФИО104 вновь обратилась в комитет администрации Тюменцевского района по образованию с заявлением, в котором просила предоставить заверенную надлежащим образом копию постановления администрации Тюменцевского района от 11 марта 2015 года №175. 14 декабря 2018 года ФИО104 получила заверенную копию постановления администрации Тюменцевского района от 11 марта 2015 года №175 «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации», а также копию утвержденного данным постановлением Порядка учета мнения жителей.

По мнению стороны административного истца, постановление администрации Тюменцевского района от 11 марта 2015 года №175, а также утвержденный данным постановлением Порядок являются не законными и не соответствующими действующему законодательству.

Согласно ч.5 ст.29 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон №131-ФЗ) порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются данным Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

В соответствии с ч.7 ст.16 Устава Тюменцевского района Алтайского края, порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, настоящим Уставом и положением, утверждаемым решением Собрания депутатов, уставом территориального общественного самоуправления.

Оспариваемым постановлением администрации Тюменцевского района утвержден Порядок учета мнения жителей Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации в форме проведения собрания, данный Порядок предполагает проведение общего собрания, а также определяет порядок назначения и проведения собрания среди жителей Тюменцевского района Алтайского края.

Однако, как следует из вышеприведенной нормы Федерального закона №131-ФЗ, а также из положений Устава Тюменцевского района Алтайского края, порядок назначения и проведения собрания граждан должен был утверждаться нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, т.е. Собранием депутатов Тюменцевского района.

Таким образом, поскольку утверждение порядка назначения и проведения собрания не относится к компетенции администрации Тюменцевского района, принятый администрацией Тюменцевского района Алтайского края Порядок, утвержденный обжалуемым Постановлением, является не соответствующим приведённым выше нормам Федерального закона №131-ФЗ и положениям Устава Тюменцевского района Алтайского края.

Согласно п.2 Порядка, он разработан в соответствии с Федеральным законом №273-ФЗ, Уставом муниципального образования Тюменцевского района, следовательно, при утверждении данного Порядка, не были учтены положения Федерального закона №131-ФЗ.

Согласно п.3 указанного Порядка, выявление и учет мнения жителей по вопросу принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации проводилось в форме собрания граждан, проживающих на территории Тюменцевского района, что не соответствует Федеральному закону №131-ФЗ, Уставу Тюменцевского района Алтайского края, поскольку в соответствии с ч.1 ст.31 Федерального закона №131-ФЗ, ч.1 ст.18 Устава Тюменцевского района Алтайского края для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти, на всей территории муниципального образования или на части его территории проводится опрос граждан.

Таким образом, согласно ст.31 Федерального закона №131-ФЗ, ст.18 Устава Тюменцевского района Алтайского края, мнение жителей должно было учитываться в форме проведения опроса граждан. Поскольку, в данном случае для учета мнения жителей Тюменцевского района при реорганизации или ликвидации образовательной организации проводилось собрание, то это не соответствует действующему законодательству.

Следовательно, постановление администрации Тюменцевского района от 11 марта 2015 года №175 и утвержденный данным постановлением Порядок, являются не законными и не соответствующими действующему законодательству, а именно, они не соответствуют статьям 29 и 31 Федерального закона №131-ФЗ, ст.22 Федерального закона №273-ФЗ, статьям 16 и 18 Устава Тюменцевского района Алтайского края. Принятие данного Постановления повлекло нарушение прав административного истца - жителей с.Андроново, в том числе: на самостоятельное решение населением вопросов местного значения; на учет их мнения, т.к. обжалуемым постановлением нарушен установленный законом порядок учета мнения жителей при принятии решений органами местного самоуправления.

В связи с чем, административный истец считает, что восстановление нарушенных прав граждан, проживающих на территории с.Андроново, возможно только путем обращения за судебной защитой с целью оспаривания указанного постановления, признания его не действующим и не соответствующим приведенным выше нормам права.

Лицо, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, -ФИО104, будучи надлежаще извещена, в судебное заседание не явилась, о причинах неявки не сообщила, об отложении слушания дела не просила.

Представитель административного истца – адвокат Дорофеев М.В. в судебном заседании поддержал указанные выше административные исковые требования, настаивал на их удовлетворении по основаниям и доводам, указанным в административном исковом заявлении. Также пояснил, что согласно ст.215 КАС РФ, если суд установит, что нормативный правовой акт противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в данном случае Федеральным законам №131-ФЗ и №273-ФЗ, Уставу Тюменцевского района, то этот нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня его принятия, что также следует из п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50. Более того, согласно п.40 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, акты, не опубликованные в предусмотренном порядке и имеющие иные нарушения, как порядка принятии, так и введения их в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения не зависимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке, и, установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью. Такие доводы подтверждаются и апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 07 сентября 2016 года 25-АПГ16-2, в котором при схожих обстоятельствах, но при меньших нарушениях со стороны администрации, было приятно решение о признании подобного постановления недействующим со дня его принятия. Более того, обжалуемое постановление №175 от 11 марта 2015 года было отменено административным ответчиком по аналогичным основаниям, в связи с протестом прокурора, в котором указано на его не соответствие тем же нормам. 

Представитель административного ответчика ФИО103 в судебном заседании административные исковые требования признал в полном объеме, доводов стороны административного истца не оспаривал. Также пояснил, что администрация Тюменцевского района по основаниям, аналогичным изложенным в административном исковом заявлении, удовлетворила протест прокурора от 25 января 2019 года и отменила оспариваемое постановление. Согласно Уставу муниципального образования Тюменцевский район Алтайского края, постановления, подобные оспариваемому, правомочен принимать представительный орган, администрация Тюменцевского района таковым органом не является. Постановление №175 от 11 марта 2015 года было обнародовано на официальном сайте администрации Тюменцевского района 30 марта 2015 года. Утвержденный оспариваемым постановлением Порядок, применялся при принятии администрацией Тюменцевского района постановления №273 от 30 апреля 2015 года «О реорганизации МКОУ Грязновская СОШ в форме присоединении к нему МКОУ Андроновская ООШ с созданием филиала». Данный Порядок был применен и при проведении собрания граждан 15 апреля 2015 года. Согласен с доводами административного искового заявления о несоответствии федеральному законодательству учета мнения населения при ликвидации и реорганизации образовательной организации в форме собрания. Нормативного правового акта, регламентирующего порядок опроса граждан при решении вопросов местного значения, в том числе в соответствии с положениями ч.4 ст.18 Устава муниципального образования Тюменцевский район, на территории Тюменцевского района не принималось.

Заместитель прокурора Тюменцевского района Алтайского края Рогожин А.А. в своем заключении поддержал административные исковые требования, считает их обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле привлечены следующие заинтересованные лица: Муниципальное казенное образовательное учреждение Грязновская средняя общеобразовательная школа Тюменцевского района Алтайского края (далее по тексту - МКОУ Грязновская СОШ), комитет администрации Тюменцевского района Алтайского края по образованию, Министерство образования и науки Алтайского края, Министерство юстиции Алтайского края (Управление юстиции Алтайского края), которые будучи надлежаще извещены, своих представителей в судебное заседание не направили, просят о рассмотрении административного дела в их отсутствие, представили письменные отзывы.

В соответствии со ст.150 КАС РФ суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие указанных выше лиц и их представителей.

В отзыве директором МКОУ Грязновская СОШ ФИО118 приведено содержание частей 1 и 4 ст.29, ст.31 Федерального закона №131-ФЗ, исходя из содержания которых, считает, что административным ответчиком при принятии спорного постановления были максимально учтены интересы административного истца. 

В отзыве председатель комитета администрации Тюменцевского района по образованию ФИО121. указывает, что не согласна с заявленными административным истцом требованиями по следующим основаниям. В соответствии с главой 5 Федерального закона №131-ФЗ, ст.8 Устава муниципального образования Тюменцевский район Алтайского края формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления являются, в том числе собрание граждан и опрос граждан. Следовательно, доводы административного истца о том, что при утверждении спорного Порядка не были учтены положения Федерального закона №131-ФЗ, не соответствуют действительности. В соответствии со ст.31 Федерального закона №131-ФЗ результаты опроса носят рекомендательный характер. Частью 16 оспариваемого Порядка определено, что протокол Собрания с решением, отражающим мнение жителей, подлежит обязательному рассмотрению администрацией Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации. Решение собрания, отражающее мнение жителей населенного пункта, было рассмотрено и принято во внимание при обсуждении и принятии решения о реорганизации школы. Оспариваемые Постановление и Порядок размещены на сайте администрации Тюменцевского района в марте 2015 года, к ним имеется свободный и бесплатный доступ. На момент принятия решения о реорганизации школы данные Постановление и Порядок не отменены, не изменены и не оспорены. Таким образом, полагает, что указанных в административном иске нарушений прав административного истца при принятии решения о реорганизации школы не было. Требования административного истца, заявленные через 4 года с момента принятия спорного Постановления, считает злоупотреблением правом.

В отзыве представитель Министерства образования и науки Алтайского края указывает, что согласно ст.8 Федерального закона №273-ФЗ, Положению о данном Министерстве к его полномочиям не относится проведение экспертизы и согласование муниципальных нормативных актов.

В отзыве представитель Министерства юстиции Алтайского края (Управления юстиции Алтайского края) указывает, что согласно пп.5-6 п.2.1.1 раздела 2 Положения об Управлении юстиции Алтайского края, утвержденного Указом Губернатора Алтайского края от 17 декабря 2018 года №206, к полномочиям Управления юстиции Алтайского края отнесено ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края и предоставление сведений из него, а также проведение правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края. В соответствии со ст.6 Закона Алтайского края от 04 июля 2017 года №46-ЗС «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края» (далее по тексту - Закон Алтайского края №46-ЗС) глава муниципального образования (глава местной администрации) в течение 15 рабочих дней со дня официального опубликования (обнародования) муниципального нормативного правового акта направляет его в электронном виде в уполномоченный орган. В нарушение срока, установленного п.1 ст.6 Закона Алтайского края №46-ЗС, постановление администрации Тюменцевского района Алтайского края от 11 марта 2015 года №175 для включения в Регистр было представлено 08 февраля 2019 года. Вместе с тем, 01 февраля 2019 года в Управление для включения в Регистр представлено постановление администрации Тюменцевского района Алтайского края от 28 января 2019 года №48, которым постановление от 11 марта 2015 года №175 было отменено по протесту прокурора. В соответствии с п.2 ст.2 Закона Алтайского края №46-ЗС в Регистр включаются только действующие муниципальные нормативные правовые акты. Таким образом, постановление от 11 марта 2015 года №175 включению в Регистр не подлежит.

Выслушав представителей административного истца и административного ответчика, заключение прокурора, изучив и проанализировав материалы административного дела, суд полагает, что указанные выше административные исковые требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ.

Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке, в том числе управомоченным органом местного самоуправления, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания, который осуществляется судом.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (п.3 ч.1 ст.128, ч.1 ст.208 КАС РФ).

Указанные лица вправе обратиться в суд с коллективным административным исковым заявлением (ст.42 КАС РФ).

В силу ч.8 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из разъяснений, изложенных п.28 Постановления Пленума Верхового Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее по тексту – Постановление Пленума ВС РФ №50 от 25 декабря 2018 года), при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Административным истцом оспаривается постановление администрации Тюменцевского района Алтайского края №175 от 11 марта 2015 года «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации» (далее по тексту – Постановление №175 от 11 марта 2015 года).

Исходя из анализа данного постановления, учитывая положения ст.ст. 7, 15, 47 Федерального закона №131-ФЗ, ст.9 Федерального закона №273-ФЗ, ст.ст. 5, 48, 53 и 57 Устава муниципального образования Тюменцевский район Алтайского края в редакции, действовавшей на момент принятия этого постановления, то есть на 11 марта 2015 года (далее по тексту – Устав), суд считает, что по своей правовой природе Постановление №175 от 11 марта 2015 года является нормативным правовым актом, поскольку затрагивает права неопределенного круга лиц, содержит обязательные для применения правовые нормы, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование отношений, возникающих в связи с реализацией конституционного права граждан Российской Федерации (в данном случае населения Тюменцевского района Алтайского края) на решение вопросов местного значения на соответствующей территории, данные обстоятельства сторонами, а также заинтересованными лицами и прокурором не оспаривались. В связи с чем, разрешение заявленных административных исковых требований подлежит в порядке главы 21 КАС РФ.

Согласно положениям ст.7 Федерального закона №131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п.5 ч.1 ст.53 Устава, постановления администрации района входят в систему муниципальных правовых актов муниципального района. 

Как следует из ч.2 ст.57 Устава глава администрации района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Алтайского края, Уставом, нормативными решениями районного Собрания депутатов, издает постановления администрации района по вопросам местного значения.

В силу п.11 ч.1 ст.15 Федерального закона №131-ФЗ организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), относится к вопросам местного значения муниципального района. 

Также, из п.1 ч.1 ст.9 Федерального закона №273-ФЗ следует, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Аналогичное положение содержится и в п.9 Закона Алтайского края от 04 сентября 2013 года №56-ЗС «Об образовании в Алтайском крае».

Согласно п.14 ст.5 Устава к вопросам местного значения муниципального района относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей. При этом, данные полномочия, согласно п.1 ст.48 Устава отнесены к полномочиям администрации района.

В силу ст.130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с ч.1 ст.31 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления на всей территории муниципального образования или в части его территории проводится опрос граждан.

Согласно ч.10 ст.22 Федерального закона №273-ФЗ образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании.

При этом, в силу ч.12 ст.22 Федерального закона №273-ФЗ принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

Таким образом, как следует из буквального толкования содержания частей 10 и 12 ст.22 Федерального закона №273-ФЗ, образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, а если речь идет о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, принятие органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации такой организации не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

Село Андроново Тюменцевского района Алтайского края в силу ст.2 Федерального закона №131-ФЗ, Закона Алтайского края от 30 апреля 2008 года №32-ЗС «О статусе и границах муниципальных и административно-территориальных образований Тюменцевского района Алтайского края» является сельским поселением, следовательно, в силу ч.12 ст.22 Федерального закона №273-ФЗ, при принятии администрацией Тюменцевского района Алтайского края решения о реорганизации Муниципального общеобразовательного учреждения Андроновская ООШ подлежало выяснению и учету мнение жителей сельского поселения, на территории которого расположено это учреждение, то есть жителей с.Андроново Тюменцевского района Алтайского края.

Федеральный закон №131-ФЗ, устанавливая в главе 5 формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, перечень которых не является исчерпывающим, определил какие вопросы подлежат разрешению на местном референдуме (статья 22), сходе граждан (статьи 25, 25.1), собрании граждан (статья 29), прямо указал в ч.1 ст.31, что мнение населения с целью его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти выявляется путем опроса граждан, проводимого на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Более того, федеральный законодатель в названной статье закрепил обязанность органа местного самоуправления определить порядок назначения и проведения опроса граждан уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 4), установил необходимость принятия решения о назначении опроса граждан представительным органом муниципального образования, а также какие вопросы должны быть урегулированы в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе (часть 5), а также предусмотрел, что информирование жителей муниципального образования о проведении опроса граждан должно быть не менее чем за 10 дней до его проведения (часть 6).

Как следует из ч.1 ст.18 Устава опрос граждан проводится на всей территории муниципального района или его части для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. При этом, согласно п.4 ст.18 Устава порядок назначения и проведения опроса граждан определяется положением, утвержденным решением районного собрания депутатов. Однако, согласно пояснениям представителя административного ответчика в судебном заседании, в нарушение указанного требования Устава положение (либо иной акт), определяющее порядок назначения и проведения опроса граждан, районным Собранием депутатов принято не было, такой порядок на территории Тюменцевского района Алтайского края не определен.

Кроме того, в ч.5 ст.29 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что и порядок назначения и проведения собрания граждан определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Аналогичное положение содержится и в ч.7 ст.16 Устава.

При этом, как следует из п.1 ст.16 Устава собрания граждан могут проводиться лишь для обсуждения вопросов местного значения муниципального района, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального района. Из данного положения Устава не следует, что учет мнения населения при принятии администрацией района каких-либо решений, в том числе и о реорганизации муниципальных образовательных учреждений муниципального образования Тюменцевский район Алтайского края, может проводиться в форме собрания.

Таким образом, порядок назначения и проведения опроса граждан, а также и собрания граждан, если они не определены уставом муниципального образования, подлежат установлению нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, при этом, как следует из Устава, в том числе его статей 20, 21 и 44, представительным органом муниципального образования Тюменцевский район Алтайского края является районное Собрание депутатов, администрация Тюменцевского района Алтайского края к таковым органам не относится.

Однако, не взирая на вышеприведенные положения федерального законодательства, а также Устава, администрацией Тюменцевского района Алтайского края, не являющейся правомочным на то органом, 11 марта 2015 года было принято постановление №175, утверждающее Порядок учета мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решений о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации (далее по тексту – Порядок №175 от 11 марта 2015 года), которым определено, что учет мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решений о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации производится в форме собрания граждан, проживающих на территории Тюменцевского района Алтайского края (п.3 Порядка). При этом, как следует из данного Порядка, он разработан в соответствии с Федеральными законами №131-ФЗ и №273-ФЗ.

Сопоставительный анализ приведенных правовых предписаний федерального законодательства с нормами Порядка №175 от 11 марта 2015 года, установившего иную форму выявления мнения населения при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, позволяют сделать однозначный вывод о противоречии этого Порядка законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем, он не подлежал применению, в том числе и при выяснении мнения населения по вопросу реорганизации МКОУ Грязновская СОШ и МКОУ Андроновская ООШ.

Так, согласно протоколу собрания населения по учету мнения населения о реорганизации МКОУ Грязновская СОШ в форме присоединения к нему МКОУ Андроновская ООШ с созданием филиала Андроновская НОШ, данное собрание было проведено 15 апреля 2015 года по инициативе главы администрации Тюменцевского района. Из 416 жителей, имеющих право на участие в собрании, принимало участие 69 жителей, которые проголосовали против указанной реорганизации, в связи с чем, собранием было принято решение не принимать решение о данной реорганизации.

Как следует из Постановления №273 от 30 апреля 2015 года решение о реорганизации МКОУ Грязновская СОШ в форме присоединения к нему МКОУ Андроновская ООШ с созданием филиала администрацией Тюменцевского района Алтайского края было принято с учетом мнения населения. При этом, согласно пояснениям представителя административного ответчика в судебном заседании учет мнения населения с.Андроново о реорганизации МКОУ Грязновская СОШ в форме присоединения к нему МКОУ Андроновская ООШ с созданием филиала был произведен посредством проведения указанного выше собрания населения с.Андроново от 15 апреля 2015 года, то есть в соответствии с Порядком №175 от 11 марта 2015 года, выяснение мнения жителей этого сельского поселения при принятии решения о реорганизации школы в форме опроса не производилось.

Согласно п.6 ч.1 ст.44 Федерального закона №131-ФЗ уставом муниципального образования должен определяться, в том числе, порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Согласно ст.47 Федерального закона №131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Как следует из разъяснений, изложенных пунктах 30 и 31 постановления Пленума ВС РФ №50 от 25 декабря 2018 года, выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу. Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее. В соответствии с ч.3 ст.15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В случае, если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования. Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Согласно частям 1, 2, 3, 7, 8 ст.59 Устава муниципальные правовые акты вступают в силу в день их принятия, если иной срок не установлен самим правовым актом, за исключением муниципальных правовых актов, для которых Уставом установлен иной порядок вступления в силу. Днем принятия муниципальных правовых актов считается день их подписания уполномоченным должностным лицом. Регистрация муниципальных правовых актов и присвоение им соответствующих порядковых номеров осуществляется в день их подписания. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в законную силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) указывается в муниципальном правовом акте. Муниципальные правовые акты подлежат опубликованию (обнародованию), за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Официальным опубликованием муниципальных правовых актов считается опубликование их полных текстов в газете «Вперед» и (или) «Сборнике муниципальных правовых актов Тюменцевского района Алтайского края», учреждаемыми органами местного самоуправления, и (или) их размещение (опубликование) на официальном сайте администрации района. Датой официального опубликования признается дата первого опубликования полного текста муниципального правового акта в одном из указанных изданий. Официальным обнародованием муниципальных правовых актов считается размещение их на официальном сайте администрации района, доведение до сведения населения посредством телевидения, радио, передачи по каналам связи, распространение в машиночитаемом формате, направление должностным лицам, организациям, общественным объединениям.

При этом, как в ст.59 Устава, так и в других его положениях, сроки опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов не регламентированы, не определены они и федеральным и региональным законодательством.

Как следует из пояснений представителя административного ответчика в судебном заседании Постановление №175 от 11 марта 2015 года было опубликовано (обнародовано) на официальном сайте администрации Тюменцевского района 30 марта 2015 года, что также следует из сведений (скриншота) с сайта администрации Тюменцевского района Алтайского края.

Таким образом, администрация Тюменцевского района, разместив полный текст Постановления №175 от 11 марта 2015 года на своем официальном сайте в сети Интернет, опубликовало (обнародовало) его в установленном Уставом порядке.

Как установлено в судебном заседании и следует из материалов дела 25 января 2019 года прокурором Тюменцевского района Алтайского края в администрацию Тюменцевского района Алтайского края подан протест на Постановление №175 от 11 марта 2015 года, в котором прокурор, требуя отмены данного постановления, ссылался на доводы, аналогичные приведенным выше.

Администрация Тюменцевского района Алтайского края, рассмотрев указанный протест прокурора, постановлением от 28 января 2019 года №48 отменила Постановление №175 от 11 марта 2015 года.

Как следует из разъяснений, изложенных пунктах 25, 38 и 40 постановления Пленума ВС РФ №50 от 25 декабря 2018 года, в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (ч.2 ст.194, п.1 ч.8, ч.11 ст.213, п.1 ч.2 ст.214 КАС РФ). Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь п.1 ч.2, п.1 ч.4 ст.215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Указанные в коллективном административном исковом заявлении лица, в защиту интересов которых оно и подано в суд, являются жителями села Андроново Тюменцевского района Алтайского края, что стороной административного ответчика не оспаривалось. Как указано выше, Постановление №175 от 11 марта 2015 года и утвержденный им Порядок, были применены администрацией Тюменцевского района Алтайского края при разрешении вопроса о реорганизации муниципального образовательного учреждения (Андроновской ООШ), расположенного в с.Андроново Тюменцевского района Алтайского края (при вынесении Постановления №273 от 30 апреля 2015 года), следовательно, оспариваемым постановлением в период его действия были затронуты права и законные интересы лиц на стороне административного истца при выяснении и учете их мнения по разрешению вопроса о реорганизации указанного муниципального образовательного учреждения, расположенного в этом сельском поселении, следовательно, эти лица вправе обратиться в суд с рассматриваемым коллективным административным исковым заявлением в порядке ст.42 КАС РФ, при этом, согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при указанных выше обстоятельствах производство по административному делу, в связи с отменой 28 января 2019 года административным ответчиком Постановления №175 от 11 марта 2015 года, не может быть прекращено.

Таким образом, при приведенных выше обстоятельствах, учитывая, что оспариваемое стороной административного истца Постановление №175 от 11 марта 2015 года принято неуполномоченным на его принятие органом, а также учитывая, что оно противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, что является безусловным и достаточным основанием для признания этого постановления недействительным, причем со дня его принятия.

Исходя из вышеизложенного, суд приходит к выводу об обоснованности административных исковых требований, вследствие чего они подлежат удовлетворению в полном объеме. При этом суд учитывает и позицию представителя административного ответчика признавшего административный иск в полном объеме.

При указанных выше нарушениях, установленных судом, отсутствует необходимость для оценки иных доводов и обстоятельств, поскольку они не могут повлиять на принятие судебного решения по делу. Имеющиеся в материалах дела доказательства являются достаточными для разрешения административного дела по существу.

Как следует из п.2 ч.4 ст.215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В связи с чем, сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете «Вперед», а также на официальном сайте администрации Тюменцевского района Алтайского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление удовлетворить.

Признать недействующим постановление администрации Тюменцевского района Алтайского края №175 от 11 марта 2015 года «Об утверждении Порядка учета мнения жителей сельских населенных пунктов Тюменцевского района при принятии решения о реорганизации или ликвидации муниципальной образовательной организации» со дня его принятия.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете «Вперед», а также на официальном сайте администрации Тюменцевского района Алтайского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в Алтайский краевой суд, с принесением жалобы в Тюменцевский районный суд Алтайского края.

Председательствующий: А.Н. Савостин

Решение в окончательной форме принято 10 марта 2019 года.