УИД № 51OS0000-01-2023-000013-86

Дело №3а-38/2023 Мотивированное 

решение

 изготовлено 19 июня 2023 года

(с учетом выходных и праздничных дней)

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2 июня 2023 года город Мурманск

Мурманский областной суд в составе председательствующего судьи Камерзана А.Н.

при секретаре Бараковской Ю.С. 

с участием: прокурора Мунтян Р.В.,

представителя административных ответчиков Совета депутатов города Апатиты и главы города Апатиты ФИО1, представителя заинтересованного лица администрации муниципального образования город Апатиты ФИО2

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Фитнес-центр» об оспаривании в части Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области от 23 октября 2017 года № 548,

у с т а н о в и л:

Решением Совета депутатов муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области (далее – Совет депутатов города Апатиты) от 23 октября 2017 года № 548 утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области (далее - Правила благоустройства).

Указанное решение опубликовано в полном объеме 26 октября 2017 года в издании «Кировский рабочий» № 43, приложение к газете.

Пунктом 2.4.4. Правил благоустройства предусмотрено, что на территориях общественного, жилого, рекреационного назначения применяются декоративные ажурные металлические ограждения. Применение сплошных, глухих и железобетонных ограждений в зоне общественного, жилого, рекреационного назначения, в том числе при проектировании ограждений многоквартирных домов, запрещено.

Общество с ограниченной ответственностью «Фитнес-центр» (далее – ООО «Фитнес-центр», Общество) обратилось в Мурманский областной суд с административным исковым заявлением, в соответствии с которым просило признать недействующим со дня принятия пункт 2.4.4. Правил благоустройства.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что решением Арбитражного суда Мурманской области от 19 января 2023 года по делу № А42-9698/2022 удовлетворены исковые требования Администрации муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, на ООО «Фитнес-центр» возложена обязанность в срок до 01 июня 2023 года заменить сплошное, глухое металлическое ограждение (забор), находящееся на земельном участке с кадастровым номером ***, расположенном по адресу: 

<

...>, на ажурное металлическое ограждение в соответствии с требованиями пункта 2.4.4. Правил благоустройства.

Административный истец полагает, что пункт 2.4.4. Правил благоустройства является недействующим, поскольку федеральное законодательство (Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской федерации) не содержит запрета на применение сплошных, глухих ограждений в зоне общественно-делового назначения.

Также указывает, что решение Совета депутатов города Апатиты от 23 октября 2017 года принято в том числе на основании Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 711/пр, которые отменены. 

При этом ссылается на судебные акты, в которых дана оценка аналогичным положениям нормативных правовых актов.

Оспариваемое положение применяется в отношении административного истца, возлагает на него обязанность по изменению конструкции существующего ограждения, что влечет несение дополнительных расходов и нарушает права Общества. 

Представитель административного истца ООО «Фитнес-центр» в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, представил заявление, в котором просил о рассмотрении административного дела в его отсутствие, исковые требования поддержал.

Представитель административных ответчиков Совета депутатов города Апатиты и главы города Апатиты ФИО1, представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования город Апатиты ФИО2 в судебном заседании административный иск не признали по основаниям, изложенным в письменных возражениях (том 1 л.д. 62-70, 133-134).

Административный ответчик глава города Апатиты в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом, представил письменные возражения на административный иск (том 1 л.д. 162-168).

Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора прокуратуры Мурманской области Мунтян Р.В., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы административного дела, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного иска.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, в том числе требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства может выдаваться предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

В соответствии с частью 1 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.

В ходе рассмотрения дела установлено и не оспаривается административным истцом, что Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, утвержденные решением Совета депутатов города Апатиты от 23 октября 2017 года № 548, приняты указанным органом местного самоуправления в установленной форме, в рамках предоставленных ему полномочий, процедура принятия и опубликования нормативного правового акта, предусмотренная Уставом муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, принятого решением Апатитского городского Совета от 23 июня 2005 года № 471, не нарушена. Решение от 23 октября 2017 года № 548 вместе с Правилами благоустройства опубликовано в полном объеме 26 октября 2017 года в периодическом издании «Кировский рабочий» № 43, приложение к газете (том 1 л.д.71-108, 204-205).

Как следует из материалов дела, ООО «Фитнес-центр» является собственником земельного участка с кадастровым номером *** и расположенного на нем нежилого здания – магазина с кадастровым номером ***

Земельный участок с кадастровым номером *** имеет площадь 4990 +/- 24,72 кв.м., относится к категории – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – магазины, находится по адресу: Мурманская область, городской округ город Апатиты, 

<

...>; при этом он расположен в зоне общественно-деловой застройки (том 1 л.д. 157-160, 209, 210). 

По результатам мероприятий муниципального контроля в сфере благоустройства территории муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, проведенных отделом муниципального контроля Администрации города Апатиты, установлено, что данный земельный участок с обратной стороны здания огражден сплошным, глухим металлическим забором зеленого цвета, что нарушает требования пункта 2.4.4. Правил благоустройства. В связи с выявленным нарушением в адрес ООО «Фитнес-центр» вносились предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований (том 1 л.д.138-149).

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Мурманской области от 19 января 2023 года по делу № А42-9698/2022 удовлетворен иск Администрации муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, на ООО «Фитнес-центр» в том числе возложена обязанность в срок до 01 июня 2023 года заменить сплошное, глухое металлическое ограждение (забор), находящееся на земельном участке с кадастровым номером ***, расположенном по адресу: 

<

...>, на декоративное ажурное металлическое ограждение в соответствии с требованиями пункта 2.4.4. Правил благоустройства (том 1 л.д.46-52). 

Таким образом, суд приходит к выводу, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым положением нормативного правового акта. 

Проверяя пункт 2.4.4. Правил благоустройства на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

В соответствии с частью 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы, в частности: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ.

Согласно пунктам 36, 37, 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий; прилегающая территория представляет собой территорию общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Приказом Минстроя России от 29 декабря 2021 года № 1042/пр утверждены Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (далее – Методические рекомендации), разработанные в целях оказания методического содействия органам местного самоуправления, ответственным за реализацию федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», паспорт которого утвержден протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту «Жилье и городская среда» от 21 декабря 2018 года № 3 (далее соответственно - органы местного самоуправления, ФП ФКГС), при разработке ими в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, правил благоустройства территории городского или сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значения.

В силу пункта 1.4 Методических рекомендаций, в соответствии с пунктом 3.12 «СП 82.13330.2016. Свод правил. Благоустройство территорий. Актуализированная редакция СНиП III-10-75», утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. № 972/пр, к объектам благоустройства относятся территории различного функционального назначения, на которых осуществляется деятельность по благоустройству. В правилах благоустройства территорий муниципальных образований к объектам благоустройства муниципального образования рекомендуется относить территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству, например: районы, микрорайоны, кварталы и иные элементы планировочной структуры населенного пункта; территории общего пользования (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары, парки и другие территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц) (далее - общественные территории); территории, прилегающие к многоквартирным домам, с расположенными на них объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации таких домов, и элементами благоустройства этих территорий, в том числе парковками (парковочными местами), тротуарами и автомобильными дорогами, включая автомобильные дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к многоквартирным домам (далее - дворовые территории).

Согласно пункту 1.5 Методических рекомендаций в правилах благоустройства территорий муниципальных образований к элементам благоустройства могут быть также отнесены, например: внешние поверхности зданий, строений, сооружений; ограждения, ограждающие устройства, ограждающие элементы, придорожные экраны.

К основным задачам правил благоустройства территорий муниципальных образований рекомендуется относить, в частности: формирование комфортной, современной городской среды на территории муниципального образования; обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан; поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования; содержание территорий муниципальных образований и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий, содержание и обеспечение сохранности элементов благоустройства; формирование архитектурного облика в населенных пунктах на территории муниципального образования с учетом особенностей пространственной организации, исторических традиций и природного ландшафта; установление требований к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования (пункт 1.6 Методических рекомендаций).

Пунктом 3.6 Методических рекомендаций также определено, что при разработке проектных мероприятий по благоустройству общественных территорий рекомендуется обеспечивать открытость и проницаемость территорий для визуального восприятия (отсутствие глухих оград и излишних ограждений), условия беспрепятственного передвижения населения, включая МГН, приемы поддержки исторически сложившейся планировочной структуры и масштаба застройки, достижение стилевого единства элементов благоустройства с окружающей средой населенного пункта, а также стилевого единства конструкций, в том числе средств размещения информации, рекламы и вывесок, размещаемых на внешних поверхностях зданий, строений, сооружений.

Согласно пунктам 8.1, 8.15 Методических рекомендаций в правила благоустройства территории муниципального образования рекомендуется включать положения, регулирующие вопросы проектирования, размещения, содержания и благоустройства основных элементов благоустройства, используемых в населенных пунктах муниципального образования. 

Архитектурно-художественное решение ограждений рекомендуется выбирать в едином дизайнерском стиле в границах объекта благоустройства, с учетом архитектурного окружения территории населенного пункта.

Рекомендуется избегать установки глухих и железобетонных ограждений на общественных территориях, территориях жилой застройки и территориях рекреационного назначения.

Кроме того, пунктами 24.1, 24.5.1 и 24.5.2 Методических рекомендаций предусмотрено, что в правилах благоустройства территории муниципального образования рекомендуется предусматривать положения, регулирующие вопросы создания и содержания отдельных объектов и элементов благоустройства, характерных для территории соответствующего муниципального образования, с учетом климатических и иных условий.

Создание и благоустройство ограждений рекомендуется осуществлять с учетом функционального назначения общественной территории, положений настоящий Методических рекомендаций в части обеспечения комфортных пешеходных коммуникаций, предпочтений жителей населенного пункта, защиты зеленых насаждений общего пользования от негативного воздействия, экономических возможностей и требований безопасности.

При необходимости организации ограждения на территориях общественного, жилого, рекреационного назначения, в том числе при проектировании ограждений многоквартирных домов рекомендуется применение декоративных ажурных металлических ограждений и не рекомендуется применение сплошных, глухих и железобетонных ограждений.

В пункте 1.3 Правил благоустройства, утвержденных решением Совета депутатов города Апатиты от 23 октября 2017 года № 548, дается определение следующим терминам и понятиям: элементы благоустройства территории - декоративные, технические, планировочные, конструктивные решения, элементы ландшафта, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация, используемые как составные части благоустройства, а также система организации субъектов городской среды (подпункт 3); территории общественного назначения - территории, предназначенные для размещения медицинских и образовательных организаций, организаций культуры, торговли, общественного питания, коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, другие участки и зоны с активным посещением населения, а также участки и зоны организаций с ограниченным или закрытым режимом посещения (подпункт 40); территории жилого назначения - территории, предназначенные для размещения жилых домов, жилых групп, микрорайонов, жилых районов, а также организаций обслуживания населения (подпункт 41); территории рекреационного назначения - территории, предназначенные для размещения зон отдыха, парков, скверов, бульваров, городских лесов, других объектов рекреации и используемые населением для активного и тихого отдыха, развлечения, прогулок, занятий физической культурой и спортом (подпункт 42).

Оспариваемый пункт 2.4.4. Правил благоустройства, предусматривающий требования к ограждениям в зоне общественного, жилого, рекреационного назначения, входит в раздел 2 «Элементы благоустройства территории».

В силу пункта 2.4.1. указанного раздела Правил благоустройства, при создании и благоустройстве ограждений на территории муниципального образования рекомендуется учитывать принципы функционального разнообразия, организации комфортной пешеходной среды, гармонии с природой, сохранения востребованной жителями сети пешеходных маршрутов, защиты от негативного воздействия газонов и зеленых насаждений общего пользования с учетом требований безопасности.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2021 года № 14-П выявлен среди прочего конституционно-правовой смысл пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-Ф3, в силу которого допускается воспроизводить в правилах благоустройства положения обязательных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, сохраняющих свою юридическую силу, при условии, что это не ведет к установлению запретов и ограничений сверх предусмотренных данными обязательными требованиями.

В приведенном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по своей природе и исходя из определенного в пункте 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их нормативного содержания правила благоустройства территории муниципального образования предполагают некоторую сферу, в которой органами местного самоуправления определяются условия реализации полномочий собственников помещений в многоквартирных домах, в том числе косвенно затрагивающие пределы их усмотрения при вступлении в договорные отношения по поводу общего имущества. Такой эффект практически неизбежно и при этом, как правило, оправданно возникает при регламентации внешнего облика фасадов зданий и объектов благоустройства, определении порядка уборки территории и решении в данных муниципальных правовых актах тому подобных вопросов.

Анализируя содержание оспариваемого положения, суд принимает во внимание мотивированные возражения представителей административных ответчиков и заинтересованного лица, и приходит к выводу, что действующее федеральное и региональное законодательство Мурманской области не устанавливает требования к техническому (конструктивному) решению такого вида сооружений как ограждения (заборы), расположенных на территориях общественного, жилого, рекреационного назначения муниципальных образований, при этом одновременно учитывает, что благоустройство направлено на обеспечение и улучшение условий проживания, в том числе с точки зрения внешнего облика населенного пункта, в связи с чем допустимо установление требований к внешнему облику и техническим (конструктивным) особенностям указанного элемента благоустройства.

Таким образом, предусмотренное пунктом 2.4.4. Правил благоустройства регламентирование вопроса размещения на указанных территориях ограждений (в том числе их внешнего вида и конструкции) входит в круг нормативного регулирования, предусмотренного частью 2 статьи 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ, то есть является прерогативой представительного органа местного самоуправления, и не ведет к установлению запретов и ограничений сверх предусмотренных обязательных требований. 

Указанное обстоятельство также подтверждается приведенными выше положениями Методических рекомендаций № 1042/пр.

При таких обстоятельствах, доводы административного истца о несоответствии оспариваемого пункта 2.4.4. Правил благоустройства положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, подлежат отклонению, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права. 

Ссылка административного истца на то, что оспариваемые в части Правила благоустройства приняты в соответствии с утратившими силу Методическими рекомендациями для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденными приказом Минстроя России от 13 апреля 2017 года № 711/пр, также не влечет удовлетворение административного иска, поскольку содержащаяся в них регламентация применения ограждений на территориях общественного, жилого, рекреационного назначения, фактически продублирована в действующих Методических рекомендациях № 1042/пр.

Кроме того, является необоснованной и ссылка административного истца на судебную практику, поскольку приведенные им судебные акты приняты по спорам между другими сторонами, по иным основаниям и обстоятельствам, то есть не имеют преюдиционного значения для настоящего дела.

Таким образом, суд приходит к выводу, что Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, утвержденные решением Совета депутатов муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области от 23 октября 2017 года № 548, приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления, с соблюдением порядка и процедуры его принятия, а его оспариваемое положение не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, права и законные интересы административного истца не нарушает. 

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований ООО «Фитнес-центр» в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

р е ш и л:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Фитнес-центр» о признании недействующим пункта 2.4.4. Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области, утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования город Апатиты с подведомственной территорией Мурманской области от 23 октября 2017 года № 548, отказать.

Сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в периодическом издании - газете «Кировский рабочий».

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в административном деле, может быть принесено апелляционное представление во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Мурманский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий -